기후변화 적응정책 이행의 효과성 제고 방안

Abstract

인류의 산업 활동으로 인해 대기 중에 축적되는 온실가스 배출 증가는 전 세계적으로 평균 기온의 상승뿐만 아니라 홍수와 가뭄 및 폭염 등의 자연재해의 발생 빈도와 강도를 증가시켜 이상 극한기후로 인한 피해가 급증하고 있다. 이에 선진국에서는 국가 기후변화 적응전략과 대책을 수립하는 등 국가차원에서 기후변화 적응을 위해 노력하고 있으며 우리나라도 2010년 범정부적 차원에서 국가 기후변화 적응대책(2011-2015)을 발표하고 기후변화 적응을 위해 노력하고 있다. 우리나라의 기후변화 적응대책은 아직까지는 정책 수립과 이행의 초기단계로서 여러 한계를 가지고 있는데, 비록 외형적으로 방대한 체계를 갖추고는 있으나 아직까지 실질적인 적응의 실효성은 기대에 못 미치고 있는 실정이다. 또한 기후변화의 적응정책을 뒷받침하는 관련 법적근거의 미흡 등으로 인하여 적응대책을 효과적으로 추진하는데 어려움이 많다고 할 수 있다. 이에 본 연구는 기후변화 적응대책 이행의 현황을 분석하여 효과적인 적응대책 추진에 영향을 미치는 요인을 분석하여 국가 적응대책의 실효성을 제고하는 방안을 도출하고자 하였다. 본 연구는 먼저, 우리나라 적응정책의 체계를 분석하였다. 이를 위해 2000년대 초반부터 시작된 우리나라 기후변화 적응정책의 연혁을 개관하였고, 현행 기후변화 적응대책의 추진체계와 법제도 및 기후변화 적응대책의 구조 등을 분석하였다. 우리나라의 국가적응대책은 저탄소 녹색성장 기본법 제48조 제4항에 의해 수립·이행하고 있는 국가 기후변화 적응대책과 국가 적응대책 세부계획이 있으며, 이는 87개 세부과제와 이를 구성하고 있는 261개의 사업 및 하위 단계의 세부사업 625개로 구성되어 있다. 다음으로는 일반적인 정책이행의 접근방법과 정책이행에 영향을 미치는 요인을 분석하고, 이를 바탕으로 기후변화 적응정책 이행의 효과성 분석을 위한 방법론을 개발하였다. 적응정책의 이행의 효과성 분석을 위해 관련 전문가를 통해 우리나라 기후변화 적응대책 세부사업의 내용과 성격을 바탕으로 적응효과성을 분석하였고, 상위계획인 적응대책과 하위계획인 세부시행계획의 부합성을 분석하였다. 또, 적응대책 이행의 효과성에 영향을 미치는 요인을 파악하고자 설문조사와 면담 및 관련 자료조사를 통해 적응정책 이행주체, 적응정책 이행자원 지원, 적응정책의 평가체계와 이행점검 실태를 조사·분석하였다. 적응주체의 설문 결과는 적응과정에 투입되는 인력의 부족과 조직체계의 한계가 있음을 보여주었다. 또한 적응대책과 세부시행계획이 모두 부합하지는 않는 것으로 나타났다. 전문가에 의한 적응 효과성 평가에 의하면 우리나라의 적응정책은 적응에 대해 직접적인 효과보다는 간접적인 효과가 있는 정책이 더 많았으며, 재난·재해와 농업과 같은 부문의 경우 상대적으로 적응효과가 높았으나, 부문의 특성 등으로 인해 그렇지 않은 경우도 있었다. 셋째로는 주요 선진국에서의 적응 전략과 적응계획의 수립과 추진 체계 및 운영현황 등에 대해 조사하였다. 그 결과 우리나라는 적응 전략이 상대적으로 미비하고, 영향평가와 취약성 평가와 같은 적응계획에 필요한 정보 제공이 충분하지 않았으며, 또 부문 및 부처 간 소통이 활발하지 못함을 알 수 있었다. 그리고 적응 정책의 우선순위를 고려하지 않아서 재원의 효과적인 분배에 한계가 있음을 알 수 있었다. 마지막으로 이러한 분석 결과를 통해 본 연구는 우리나라 적응정책의 효과성을 저해하는 요인으로 적응대책의 내용, 총괄부처, 조직체계, 인적자원, 예산, 적응주체, 적응정책 평가, 법제도의 여덟 가지 장애 요인을 도출하였다. 도출된 장애요인 등을 바탕으로 우리나라 적응정책 이행의 효과성을 제고할 수 있는 방안을 제시하였는데, 본 연구가 제시하는 적응정책의 제고방안은 첫째, 국가 기후변화 적응전략의 구체화, 둘째, 적응대책 추진 및 운영체계의 개선, 셋째, 적응정책 이행평가체계의 개선, 넷째, 효과성 담보를 위한 법제도화이다. 다음은 각 방안별 내용이다. 첫째, 구체적인 국가 기후변화 적응전략을 수립하고, 전략적 중점과제를 선정하여 한정된 자원을 효과적으로 활용해야 한다. 또한 각 대책의 목표를 구체화하여 적응정책의 이행 및 결과에 대한 모니터링과 평가가 이루어질 수 있는 기반을 마련해야 한다. 둘째, 적응정책의 추진과 운영체계를 개선해야 한다. 현재 우리나라는 총괄부처가 강력한 조정권한을 가지고 있지 않는데, 이러한 점을 감안할 때 적응정책의 목표를 구현하기 위한 조정적 방법과 관리가 필요하다. 또한 적응협의회와 실무위원회를 활성화하여 범부처간의 소통과 협업을 도모해야 한다. 그리고 적응에 필요한 예산확보와 정보 공유체계 구축 및 적응대책 시스템의 운영으로 정보공유와 의사전달 체계를 개선할 필요가 있다. 셋째, 적응정책 이행평가체계를 개선해야 한다. 현재 우리나라는 적응을 맡고 있는 각 부처의 자체평가 방식으로 평가가 이루어지고 있다. 따라서 담당부처의 적응정책 이행에 대한 모니터링과 평가에 대한 의지와 평가의 실효성을 높이기 위해 법개정을 통해 강제력을 부여하는 것을 고려할 필요가 있다. 개선 방안으로 적응실무위원회가 개별부처의 자체평가서를 종합평가하는 방식과 담당 부처가 국가 기후변화 적응정책을 관장하는 기후변화 적응위원회(가칭)에 보고하는 방식 등 효과적인 방안을 고안할 필요가 있다. 넷째, 적응정책의 효과성 담보를 위한 법제도화가 필요하다. 신설 혹은 보완이 필요한 내용으로 기후변화 적응의 정의, 목적, 기본원칙, 협의회 운영과 구성, 적응정책 추진상황 점검 및 평가, 그리고 적응 기금에 관한 규정 등이 필요하다. 본 연구는 적응정책 시행 초기단계의 오는 한계를 극복하여 우리나라의 기후변화 적응정책 이행의 효과성 제고를 위한 적응정책 틀의 개선에 기여할 것으로 기대된다. 그러나 본 연구는 단기간에 우리나라 적응정책 전반을 조사·분석한 과제로서 이행 효과성 분석 방법론 개발과 관련 자료 수집 등에 한계가 있어 개별 적응 사업의 적응효과 등은 분석하지 못하였다. 향후 개별 기후변화 적응사업의 적응 효과와 효율성을 분석하는 연구가 뒤따라야 할 것이며, 국가와 지역사회의 적응정책 수립에 있어 기후변화 적응을 주류화하는 연구와 적응정책의 모니터링과 평가 등에 대한 후속 연구가 추진되어야 할 것이다.

The increase of greenhouse gases in the atmosphere, which is corollary to human being's industrial activities, has not only raised the global mean temperature but also increased the frequency and intensity of natural disasters such as floods, draughts, and heatwaves, rapidly increasing the casualties of the abnormal extreme weather. Developed countries are putting in efforts to climate change adaptation on the national level, by making national adaptation strategies for climate change. Korea, too, is putting in efforts to climate-change adaptation, with the "National Strategic Plan for Climate Change Adaptation 2011-2015," which was announced in 2010. At an early stage of policy making and implementation, Korea's climate change adaptation measures have several limitations, and their apparently comprehensive system still falls short of expectation in terms of adaptation effectiveness. Furthermore, effective implementation of adaptation measures experiences difficulties due to the insufficient legal support. The present study, therefore, investigated the state of adaptation measures implementation and analyzed factors that affect the effective implementation of adaptation measures, with a view to suggesting measures to enhance the effectiveness of the national policies. The present study first analyzed the Korean climate change adaptation policy system. More specifically, it overviewed the history of Korean adaptation policies, which started in the early years of the first decade of the 2000s, and analyzed the implementation system of the climate change adaptation measures, the legal support system, and the structures of the adaptation measures. Korea's National Strategic Plan for Climate Change Adaptation 2011-2015 has plans and subplans, which consist of 87 projects that are comprised of 261 actual work projects, with 625 specific activities under them. Secondly, the current study looked at the general approach to policy implementation and identified factors that affect the approach and implementation. Based on this analysis, it developed an analysis methodology of the effectiveness of climate change adaptation measures with the help of experts in analyzing the nature of the subplans and the content relevance of the higher-order plans and their subordinate subplans. In identifying factors that affect the implementation effect of adaptation measures, questionnaires, interviews, and related data were used to investigate the implementing agents, implementation resources, implementation rates, and the state of implementation check-up. The questionnaire survey revealed the shortage of human resources to put into the adaptation procedures as well as the limitations of the organizational system. Experts' evaluation of adaptation effectiveness found several indirect, rather than direct, effects of adaptation measures. In the sectors of agriculture and disasters, there were some effective sectors and ineffective sectors, depending on the characteristics of the individual sectors. In addition, agriculture and disaster sectors have comparatively effective adaptation measures. On the other hand, some sectors have ineffective adaptation measures because of their sectoral characteristics. Thirdly, the study investigated developed countries' adaptation strategy, adaptation measures, their implementation system, and their specific implementation planning and operation. The results revealed the relative weaknesses of Korea's adaptation strategy. More specifically speaking, first, it did not provide sufficient information about impact assessment and vulnerability assessment which are necessary for adaptation planning. Second, communication between sectors and between related ministries was not active. Third, because of the failure to prioritize the adaptation policies, there were limitations in the effective allocation of resources. Finally, from the various methods of investigation and analysis, the present study identified eight barrier factors: (1) the content of the adaptation measures, (2) legal system, (3) adaptation agent, (4) budget, (5) human resources, (6) organization structure, (7) coordinating ministry, and (8) adaptation implementation evaluation. Based on these barrier factors, the present study suggested measures that can enhance the effectiveness of adaptation policy implementation. They are (1) concretely specifying the national adaptation strategy, (2) improving the implementation and operation system of the adaptation measures, (3) improving the evaluation system of the adaptation measures implementation, and (4) providing laws and regulations to ensure the effects of adaptation measures. Elaboration of these suggestions follows below. The first suggestion is about specifying the national adaptation strategy. It is necessary to prioritize adaptation measures in order to effectively utilize limited materials and human resources, by selecting key strategic projects through making a specific national climate change adaptation strategy. In addition, monitoring and evaluation of the implementation process and result of adaptation measures should be done by specifying each measure's objective. The second suggestion encourages improving the implementation and operation system of adaptation measures. Currently, the coordinating ministry does not have strong mediating power, which necessitates several new approaches. First, an indirect, rather than direct, approach of mediation is necessary to achieve the objectives of the adaptation measures. Second, it is necessary to activate adaptation councils and working committees to mediate between ministries and encourage cooperation. Third, allocating adaptation finance through building and operating an information sharing and communication system, the messages and announcements of the coordinating ministry should be able to reach quickly and accurately the persons in charge at the lower level departments, and changes and requests from the lower echelons should be able to reach the top easily. The third suggestion concerns improving the evaluation system of the adaptation measures implementation. At present, assessment is done by individual ministries in their own self-evaluation methods. It is necessary to consider the possibility of legislation to force and strengthen the monitoring and evaluation of these ministries' implementation of adaptation measures. Two options are possible: first, the adaptation working committee could comprehensively assess individual departments' self-assessment reports, and second, each subordinate departments could annually report on their activities to the (tentatively named) "Climate-change Adaptation Committee", which would be in charge of the national climate change adaptation measures. The fourth suggestion addresses providing laws and regulations to ensure the effects of adaptation measures. New regulations are necessary for the goal specification, definition, and basic principles of climate change adaptation, for organization and operation of the council, for monitoring and evaluating implementation, and for the adaptation fund. The present study is expected to contribute to the improvement of adaptation measures framework for enhancing the effectiveness of Korea's climate change adaptation policies by overcoming the limitations inherent to the early stage of adaptation policy implementation. However, because of the short period of time to investigate and analyze the overall adaptation policies of Korea and because of the limitations in gathering the data related to the development of a methodology for analysis of implementation effectiveness, the study was not able to analyze individual projects' effectiveness. Future research is suggested in this area of individual projects' effectiveness and efficiency. It is also suggested that further studies be conducted on mainstreaming the national and local communities' climate change adaptation in making their adaptation policies and on monitoring and evaluation of adaptation policy implementation.