종량제 생활폐기물 처리의 배출자 부담원칙 확대 적용 방안

Abstract

The Volume-based Waste Fee System (unit pricing) implemented in Korea has led to not only a reduction of municipal waste but to an increase in the collection of recyclables. The cases of both the United States and Japan also demonstrate that unit pricing is effective in reducing domestic waste and increasing recycling. However, the prices of the standard plastic garbage bags used for the system have remained low as they are closely linked to the consumer price index and, therefore, raising them would put a burden on consumers and possibly cause illegal waste dumping or illegal incineration. Low garbage bag prices, on the other hand, mean less revenue for municipal governments to manage waste at a time when the cost of waste management increases each year. Deficit financing for waste treatment has become a huge burden on local governments. This study assesses effects of raising the prices of the standard garbage bags using regression analysis. The methodology of Econometrics is chosen because of its ability to control other variables. The analysis shows that an increase of 1% in the prices of the garbage bags would cause a 0.22~0.33% decrease in the amount of domestic waste, a 0.24~0.26% increase in the collection of recyclables, a 0.39~0.59% increase in the level of fiscal self-reliance in terms of waste management, and a 0.60~0.72% increase in household burden. The results of the analysis, in turn, are applied to the three proposals by the KEI of raising the prices of the waste bags. The simulation shows that the amount of domestic waste would decrease by a maximum of 9.3% while the collection of recyclables would increase by that of 8.4%, the level of fiscal self-reliance 16.5%, and household burden 22.3%. If introduced, the plan to increase garbage bag prices will affect the poor most heavily. Local governments have different exemption schemes for the poor with regard to the Volume-based Waste Fee System. Therefore, it is imperative to set up a consistent guideline for local exemption schemes to mitigate the impacts of the price increases for the deprived.

쓰레기 수수료 종량제 시행을 통해 폐기물 발생량의 감소, 재활용품 발생량 증가 등 많은 성과가 있었다. 하지만 종량제 봉투 가격은 물가지수와 연동되어 있고 가격 인상이 서민경제에 부담을 줄 수 있다는 것과 무단투기, 불법소각 등에 대한 우려 때문에 낮은 수준에 머물러 있는 상황이다. 종량제 봉투 가격 인상에 대한 필요성이 제기되고 있으나 인상이 잘 이루어지지 않았으며, 대부분의 지자체에서 주민부담률과 청소예산 재정자립도가 대체로 낮아지는 경향을 보이고 있다. 낮은 수수료 때문에 수수료로 벌어들이는 수입은 크게 증가하지 않고 있으나 처리에 들어가는 비용은 매년 증가하고 있어 적자 금액을 지자체의 예산으로 충당하고 있다. 그러나 매년 적자폭이 커져 지자체에 돌아가는 재정부담은 계속 커지고 있다. 종량제 봉투 가격은 안전행정부에서 관리하는 ‘주요서민생활물가 25개 품목’ 중 지방 공공요금에 해당하며, 가격인상은 서민생활물가 상승으로 연결된다는 부담을 가지고 있다. 지자체별로 종량제 봉투 가격 현황을 살펴보면, 판매량이 가장 많은 20l의 판매가격은 2005년 전국 평균 394원에서 2011년 465원으로 71원 증가하였으며, 물가상승을 우려해 봉투 가격을 인상하지 못하는 곳이 대부분이다. 지역별로도 2011년 기준으로 20l 종량제 봉투 가격이 부산광역시가 813원으로 가장 높고, 경상북도가 294원으로 가장 낮은 것으로 조사되었다. 가격 차이는 약 2.74배로 지역 간의 차이가 심한 것으로 나타났다. 종량제 생활폐기물 처리에 들어가는 비용에 비해 수수료로 벌어들이는 수입이 적어 지방 재정상황에 부담을 주는 것으로 나타났다. 하지만 낮은 수수료를 급격하게 인상할 경우 주민들의 반발이 예상되며, 무단투기, 불법소각 등 부작용이 발생할 것으로 생각된다. 종량제 봉투 가격이 상대적으로 낮은 광역도 지역의 인상률을 높게 설정하고, 특별시·광역시는 목표 인상률을 낮게 설정하는 것이 바람직하다. 종량제 봉투 가격 인상에 대한 효과를 분석해 보고 가격 인상과 더불어 폐기물 감량화를 위한 정책이 뒷받침되어야 한다. 폐기물 감량화와 재활용품 발생량을 증가시키기 위해 분리배출에 대한 문제점이 제기되었다. 환경부에서는 수거·운반·처리 체계를 통해 가정에서 분리배출을 용이하게 하고 처리에 들어가는 비용절감을 위해 노력하고 있다. 환경부는 2003년 1월 1일부터 ‘재질분류 표시제’와 ‘재활용 가능 표시제’를 통합하여 분리배출을 보다 쉽게 하기 위해 ‘분리배출 표시제’를 제정, 시행하고 있다. 하지만 재활용품 품목별로 분리하기 불편해 종량제 봉투에 혼합하여 배출하는 경우가 흔하게 발생하고 있으며, 환경부의 제4차 ？전국폐기물 통계조사 분석자료？에 의하면 종량제 봉투 내에 70% 이상이 재활용이 가능한 것이고 분리배출을 통해 재활용률을 높일 수 있다고 분석하였다. 기존의 재활용품 분리배출에 대한 문제점을 해결하고자 환경부와 한국환경공단, 지방자치단체와 함께 2013년 9월부터 11월 말까지 재활용품 통합배출 시범사업을 실시한다. 배출자의 불편을 최소화하기 위해 재활용품을 전용봉투 또는 그물망에 한꺼번에 배출하면 지정된 요일에 수거하고 있다. 종량제에 대한 미국·일본에 대한 사례를 살펴본 결과, 우선 미국의 경우 국토면적이 넓고 생활쓰레기를 1인당 평균 740kg 배출하는 것으로 추계되고 있어 미국 총 인구가 2013년에 3억 1,600만 명임을 감안 한다면 미국에서 배출되는 생활폐기물의 양은 연간 2억 3천만 톤을 넘는 것으로 보고 있다. 미국은 1894년 뉴욕에서 PAYT((Pay-As-You Throw·PAYT 제도)를 통해 배출하는 만큼 요금을 지불하는 정책을 시행하였고, 종량제의 원형이 되었다. 미국 환경청은 PAYT 제도의 효과를 환경적 지속가능성(Environmental Sustainability), 경제적 지속가능성(Economic Sustainability), 공정함(Equity)으로 보고, 쓰레기 발생량을 줄여 처리비용을 절약할 수 있다고 보고 있다. 1990년대 약 1,000여 개, 2006년 7,100여 개 지자체에서 도입하여 시행 중에 있으며 전체 지자체 중 26.3%에서 PAYT 정책을 채택하고 있다. PAYT 정책을 시행하는 지자체는 재활용 비율이 17.1%로 시행하지 않은 지역보다 3.5% 높은 것으로 나타났으며, 효과가 높은 것으로 보고 있다. 일본의 경우 ‘쓰레기 유료화 제도’라 하여 1950년대에 도입이 시작되어 확산되다 1960년대 후반 다시 무료화가 진행되었으며, 2000년대에 들어와 유료화 도입의 필요성이 제기되면서 확산되기 시작하였다. 2010년대 중반에는 약 50%의 지자체에서 실시되고 있다. 일본에서 쓰레기 유료화 제도를 도입한 것은 쓰레기 배출 억제 및 재활용 추진, 공정성 확보, 주민의 의식개혁을 통해 폐기물 발생량을 줄이고 재활용품 발생량을 늘리는 데 목적을 두고 있다. 도입 다음 연도에 10~30%의 감량효과를 보이는 것으로 조사되었으며, 도입 후 5년 이후에는 그 효과가 감소할 수 있어 제도와 체계의 재검토가 필요하다고 보고 있다. 한편, 지자체에 대해 정확한 재정 상황을 알아보기 위해 생활폐기물 처리 관련 주민부담률과 청소예산 재정자립도 현황을 살펴보았다. 전국 주민부담률은 2005년 35.2%에서 2011년 28.7%로 낮아졌고, 2006년을 제외하고 매년 낮아지고 있는 추세이다. 2005년과 비교해 볼 때 2011년에 16개 지자체 중에 14곳의 주민부담률이 낮아졌으며, 부산은 68.4%에서 0.2% 상승, 울산은 61.8%에서 4.1% 상승하였다. 종량제봉 투 판매를 통해 수입이 생기는데 봉투 가격의 인상은 거의 이루어지지 않았으나 매년 처리 비용은 꾸준하게 늘어나 적자금액은 계속 늘어나고 있다. 현재와 같은 상황이 지속된다면 다른 세금을 통해 처리해야 하므로 각 지자체의 재정 상황은 더욱 악화될 것으로 사료된다. 종량제 봉투 가격인상에 대한 효과 정도를 알아보기 위해 경제성 분석을 실시하였다. 계량경제학 방법은 가격 변수 외에 다른 변수에 대한 통제가 가능하다. 환경부에서 발표하는 ？전국 폐기물 발생 및 처리현황？ 자료를 이용하여 2005년부터 2011년까지 전국 16개 지자체의 20l 종량제 봉투 가격과 종량제 생활폐기물 발생량, 재활용품 발생량, 청소예산 재정자립도, 주민부담률을 토대로 20l종량제 봉투 가격 1% 상승 시 나머지 요인에 대한 변화 정도를 분석하였다. 전국 16개 지자체를 대상으로 하였으며, 지역별 편차를 보정하기 위해 소득으로 보정된 가격을 사용하였다. 분석 방법은 기존연구에서 사용된 일반회귀분석(Pooled OLS) 모형과 시간변화를 고려한 패널 모형을 이용하였다. 그 결과 20l봉투 가격이 전년도에 비해 1% 상승 시 종량제 생활폐기물 발생량은 0.22~0.33% 감소, 재활용품 발생량 0.24~0.26% 상승, 청소예산 재정자립도 0.39~0.59% 상승, 주민부담률은 0.60~0.72% 상승하는 것으로 나타났다. 이러한 결과를 토대로 한국환경정책·평가연구원(2011)에 설정한 종량제 봉투 세 가지 인상 방안에 적용시켜 보았다. 인상 방안 1안은 20l 봉투 가격을 최대 37.4%, 2안은 19.6%, 3안은 34.6% 인상시키는 방안이다. 이를 적용해 본 결과, 종량제 생활폐기물 발생량은 최대 9.3% 감소, 재활용품 발생량 최대 8.4% 증가, 주민부담률 최대 16.5% 증가, 청소재정 재정자립도 최대 22.3% 증가하는 것으로 나타났다. 인상률이 높으면 효과는 커지겠지만 주민부담률이 함께 높아진다. 따라서 각 지자체의 상황에 맞게 목표를 설정하여 효과를 거두는 것이 가장 바람직할 것이다. 또한 오염자 부담원칙의 적용 확대에 따라 빈곤층의 지원 방안에 대해 살펴보았다. 2011년 기준으로 연간 국민 1인당 종량제 봉투 구입 비용은 9,065원이었으며, 종량제 봉투 가격 인상 방안 1안에 의해 37.7%를 인상하였을 때 연간 2,123원의 부담이 늘어나는 것으로 분석되었다. 1년간 부담하는 금액임을 감안할 때 실제 부담은 크지 않을 것으로 생각된다. 그러나 늘어나는 부담에 대해 빈곤층이 느끼는 부담은 다를 수 있다. 생활폐기물 수수료 감면 대상자는 현재 지자체별로 각각 다르게 되어 있으므로 전국적인 지침 통일로 더 많은 주민에게 혜택이 돌아가야 할 것이다.