환경성평가에 있어 사회적 약자 배려방안 연구

Abstract

현행 환경영향평가제도는 주로 개발 사업, 계획과 정책으로 인해 자연？생활환경에 미치는 영향에 초점이 맞추어져 있고, 사회적 영향에 대한 평가는 체계적으로 이루어지지 못하고 있다. 하지만 현실에 있어서는 개발사업과 개발계획으로 인한 부정적인 영향이 사회적 약자 계층에게 집중되는 경향이 있다는 사실을 부인하기 힘든 실정이다. 그리고 개발 사업의 추진과정에서 발생한 사회적 갈등의 요인을 고찰해 보면 해당지역 지역주민 등 사회적 약자에 대한 적절한 배려와 소통의 부재에서 비롯된 경우도 적지 않다. 사회적 약자를 배려하는 환경영향평가제도의 도입으로 개발 사업으로 인해 이들 계층이 받게 될 부정적인 영향을 최소화하고, 사회적 갈등을 예방하여 사회적 비용을 절감할 수 있을 것이다. 또한 각 분야에서 복지정책이 확대되고 있는 시점에서 사회적 약자를 배려하는 환경영향평가제도는 환경 분야에서 복지를 구현하는 실질적인 정책으로 기능할 수 있을 것이다. 이에, 본 연구에서는 환경영향평가 영역에서 개발 사업에 따른 사회적 약자에 미치는 부정적 영향을 최소화하고 사회적 약자를 배려하기 위한 제도적인 방안으로서 환경성평가 작성 체크리스트 및 작성 가이드라인을 개발하여 제안하였다. 또한 개발된 환경성평가 작성 가이드라인에 의거해 환경영향평가서를 작성한 예시를 수록하여 참고자료로 제시하였다. 그리고 환경영향평가 시 사회적 약자를 배려하는 방안의 구체적인 제도화 방안과 제도의 효율적인 시행에 필요한 정책연구과제를 제안하였다. [사회적 약자의 개념 정립 및 이론적 고찰] 제1장에서는 서론으로 연구 필요성 및 목적, 주요 연구 내용, 선행연구 검토, 연구추진방법에 대해 기술하였다. 제2장에서는 사회적 약자의 개념을 정립하고 환경성 평가에 있어서 사회적 약자의 배려 필요성에 대한 이론적인 고찰을 하였다. 본 연구에서는 사회적 약자의 개념을 ‘경제·정치·사회적 조건과 지위로 인하여 최소한의 인간다운 삶을 영위하는 사회경제적 능력이 결핍/박탈(socioeconomic deprivation)되어 불이익을 당하는 상태 또는 과정에 있는 취약계층(vulnerable population)’으로 정의하고, 크게 인구학적 약자, 사회경제적 취약자, 소수자로 그 유형을 구분하였다. 또한 환경정의 및 환경복지에 대한 이론적 고찰을 통해 환경정의 및 환경복지의 개념을 정립하였다. 환경정의 및 환경복지차원에서의 사회적 약자는 바로 ‘환경 불평등 상태에 처해 있는 취약계층 또는 환경취약지역에 거주하는 주민으로서 안전하고 깨끗한 환경질과 환경서비스에 배제되어 있으며, 불공정하고 불공평한 오염피해에 노출되고 환경비용을 부담하고, 환경정책의 혜택으로부터 소외되어 있는 환경복지의 정책대상 인구 집단’을 의미한다. 이러한 관련 개념에 대한 이론적 고찰과 환경성평가의 정책목적에 근거하여 본 연구에서는 환경성평가에 있어서 사회적 약자의 개념을 ‘중앙정부 및 지자체의 정책, 계획, 프로그램, 개별사업의 결정 및 집행 과정에서 낮은 경제·정치·사회적 지위와 조건으로 인하여 최소한의 인간다운 삶을 영위하는데 필요한 사회경제적 능력이 결핍/박탈(socioeconomic deprivation) 또는 제한되거나, 환경피해, 환경혜택 및 환경책임을 둘러싼 불평등의 발생으로 불이익을 당하는 상태 또는 과정에 있거나 미래에 가능성이 있는 취약계층(vulnerable population) 및 해당지역에 거주하는 주민’으로 정의하였다. 이러한 개념정의를 바탕으로 본 연구에서는 개발사업의 과정에서 발생해 온 기존의 사례 등에 대한 분석을 통해 현재 또는 잠재적인 개발사업의 사회·경제 영향을 경제적 영향 등 8개 분야로 구분하여 범주화하고, 피해를 예방 또는 최소화하기 위한 환경성 평가에 있어서 사회적 약자 배려에 관한 환경영향평가제도 도입의 필요성을 도출하였다. [기존제도 검토 (국내 환경영향평가제도 고찰)] 제3장에서는 국내에 시행되고 있는 현행 환경성평가제도에 대해 고찰하였다. 특히 2012년 환경영향평가법의 통합에 대한 구체적인 설명과 전략환경영향평가와 환경영향평가의 차이점을 조명하였다. 환경성 평가 제도의 고찰을 통해서 환경성 평가에서 사회적 약자를 배려할 수 있는 장치는 마련이 되어 있지만 장치에 대한 세부적이고 구체적인 운용방안이 개발될 필요가 있다는 점을 확인하였다. 현행 전략환경영향평가는 구체적인 사업계획이 수립되기 이전의 단계에서 계획의 적절성(예시: 상위 계획과의 연관성)과 입지의 타당성을 위주로 평가하지만 환경영향평가는 대규모 개발사업의 구체적인 사업계획을 토대로 저감방안 위주로 평가되는 경향이 있다. 따라서 전략환경영향평가와 환경영향평가는 목적과 평가내용이 상이하기 때문에 사회적 약자에 대한 배려방안도 각각 개발될 필요가 있다는 점도 확인하였다. 이러한 분석결과를 토대로 본 연구에서는 개발 사업에 대한 환경영향평가제도에 한정하여 환경성 평가에서 사회적 약자를 배려하기 위한 제도적 방안을 개발하여 제시하였다. [국내？외 개발사업에 따른 사회적 약자 영향평가 제도 분석] 제4장은 4개 영역(수자원 개발, 도시개발 사업, 산업단지 개발, 인프라 개발)에 각 2개(총 8개)의 환경영향평가서, 평가서에 대한 한국환경정책？평가연구원의 검토의견, 환경부가 승인기관으로 발송한 협의의견을 사회적 약자 배려와 관련된 부분을 중심으로 분석하여 사례조사를 실시하였다. 사례조사 결과, 상당수의 사업에서 현행 영향평가제도 하에서도 사회적 약자를 배려한 사례를 발견하였다. 이에 대한 예로는 이주단지의 조성, 주민의견의 적극적인 반영, 마을의 단절에 대한 저감방안 등을 들 수 있다. 하지만 관련 사례의 내용이 일관되지 못하고 사업 간의 편차도 상당하다는 점 또한 확인하였다. 이는 사실상 현행 환경영향평가제도의 평가항목에 사회적 약자를 특정하여 평가 및 배려에 관한 제도의 부재에서 비롯된 것으로 관련 제도의 도입이 필요하다는 결론에 도달하였다. 이를 위한 구체적인 제도화 방안을 개발하기 위해 다양한 외국의 사례를 검토하였다. 뉴잉글랜드 도시환경프로그램에서 지역사회의 역량강화의 필요성과 효과성을 시사점으로 도출하였다. 그리고 좋은 이웃협약의 경우 사업자와 지역사회 주민간의 협의체를 구성하여 잠재적인 갈등요소를 사전에 예방할 수 있다는 장점이 있다는 점에 주목을 하였다. 또한 미국이나 영국의 환경성 평가제도와 외국의 건강영향평가제도에서 사회적 약자 배려를 위한 정책적 시사점을 도출하였다. [사회적 약자 배려를 위한 환경성 평가 가이드라인] 제5장은 사회적 약자 배려를 위한 평가서 작성 가이드라인과 작성예시로 구성되었다. 평가서 작성 가이드라인을 개발하기에 앞서 가이드라인에 포함되어야 하는 구체적인 영역을 설정하고 각각의 영역에서 다루어야 하는 문제에 대한 체크리스트를 개발하였다. 체크리스트는 인구학적 측면, 환경피해측면, 경제적 측면, 절차적 측면 등 네 가지 항목으로 구성하였다. 네 가지 항목이외에 체크리스트에서 가장 중요한 부분은 영향권의 공간적 범위설정에 관한 것으로 영향권은 사업지가 입지한 읍/면/동과 이와 연접한 읍/면/동을 포함한 행정단위를 기본으로 하여 제시하였다. 특히 사업유형에 따라 영향범위가 증가는 가능하지만 감소는 하지 않는다는 것을 원칙으로 제시했다. 작성 가이드라인은 현행 평가제도의 사회？경제 환경 부분의 가이드라인을 참고하여 개발되었다. 가이드라인에는 현황조사, 영향예측, 평가, 저감방안, 환경영향조사로 구성이 되어 있다. 현황조사 항목은 사업대상지 인근지역의 사회적 약자 분포 현황에 초점을 맞추어 제시하였다. 영향예측은 환경적 영향과 경제적 영향을 구분하여 예측을 하도록 하였고, 예측된 영향을 바탕으로 사업이 기존 사회적 약자에 미치는 영향 뿐 아니라 사회적 약자가 새롭게 생성되는지도 평가하도록 하였다. 저감방안에는 예측된 영향에 대한 저감방안을 수립하고 환경영향평가는 영향예측의 정확성과 저감방안의 효율성을 평가하도록 규정하였다. 마지막으로 개발된 작성 가이드라인을 바탕으로 산업단지에 대한 평가서 작성 예시를 가상으로 설정하여 제시하였다. [환경성 평가의 사회적 약자 배려 제도화 방안] 제6장은 환경영향평가제도에서 사회적 약자를 배려하기 위해 본 연구의 제5장에서 개발한 영향평가서 작성 가이드라인의 제도화 방안으로서 세 가지 방안을 제시하였다. 첫 번째 방안은 현행 사회·경제 환경 영향평가의 세부평가항목인 인구, 주거, 산업의 평가항목에 관련 내용을 적절히 추가하는 방안이다. 두 번째 방안은 사회？경제 환경 부분의 기존 세부평가항목인 인구, 주거, 산업에 사회적 약자라는 항목을 추가로 신설하는 방안이다. 세 번째 방안은 기존에 있는 사회？경제 환경 부분과는 별도로 평가방법, 평가범위, 세부평가항목을 모두 포함한 새로운 항목으로 신설하는 방안이다. 이러한 세 가지 방안 가운데 장·단점과 기회 및 위협요소 등 제도 도입의 제반 여건을 고려했을 때, 환경성 평가에서 사회적 약자 배려를 위한 방안의 제도화는 일단 현행 제도를 활용한 첫 번째 방안을 시행하고 중장기적으로 점진적인 발전방안을 모색하는 것이 현실적인 방안으로 판단된다. 제 1방안의 구체적인 방안으로서 먼저 환경영향평가서 사회？경제 환경 부문 작성 가이드에서 공간적 영향범위를 재설정해야 한다. 다음으로 사회적 약자 현황파악을 위해 수집되어야 하는 정보를 구체적으로 적시할 필요가 있다. 세 번째로 현황파악 후 영향범위를 공간적으로 세분화하여 각각의 지역과 사업지가 포함된 광역지역과의 비교를 통해 사업으로 인한 영향을 평가할 필요가 있다. 마지막으로 본 연구를 바탕으로 사회적 약자 배려에 관한 환경영향평가제도의 도입을 위해 추가적인 정책개발을 위한 향후 연구과제로서 ‘전략환경영향평가에서 사회적 약자 배려를 위한 제도적 방안 연구’, ‘개발 사업의 보상법제 개선방안 연구’, ‘환경영향평가에서의 주민참여 활성화 방안에 관한 연구’, ‘사후환경영향조사의 DB구축 및 목록화 방안 연구’ 등을 제안하였다. 결론적으로 현행 제도를 적절히 활용하여 본 연구에서 개발된 평가서 작성 가이드라인을 적용한다면 사회적 약자를 배려 할 수 있는 제도를 시행할 수 있을 것으로 판단된다. 하지만 이러한 현행 사회·경제 환경 영향평가의 세부평가항목인 인구, 주거, 산업의 평가항목에 내용을 추가하는 방안만으로는 주민참여나 보상과 관련된 부분에서 획기적인 변화를 기대하기 어려운 한계를 지니고 있어 제도의 효과가 제한적이라는 점도 부인하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 관련 내용이 충실히 평가서 작성 가이드라인에 추가된다면 사회적 약자 배려와 함께 사회？경제 환경 부분의 영향평가를 내실화하는데 적지 않은 기여를 할 것으로 기대된다.