비점오염원 관리 실효성 제고를 위한 토지 소유ㆍ이용자의 합리적 책임부여 방안 연구

Title
비점오염원 관리 실효성 제고를 위한 토지 소유ㆍ이용자의 합리적 책임부여 방안 연구
Authors
김호정
Co-Author
한혜진; 한대호; 최사라
Issue Date
2014-10-31
Publisher
한국환경정책·평가연구원
Series/Report No.
연구보고서 : 2014-11
Page
187 p.
URI
http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/20191
Language
한국어
Keywords
그린빗물인프라(GSI), 강우유출수, 비점오염원, 저영향개발(LID), 환경책임, Environmental responsibility, Green Stormwater Infrastructure (GSI), Stormwater Runoff, Low Impact Developement (LID), Non-Point Source (NPS) Pollution
Abstract
2004년 을 필두로 정부는 다양한 비점오염원 관리정책을 추진하고 있다. 최근의 비점오염원 관리정책은 발생원 단계에서의 관리를 강조하고 있으나, 비점오염원의 발생에 직접적인 영향을 주는 토지소유 ? 이용자의 행동을 변화시키려는 노력은 부족한 실정이다. 이에 본 연구는 비점오염원 관리정책의 효율성을 높이기 위해 합리적인 수준에서 토지소유 ? 이용자에게 비점오염원 관리책임을 부여하는 방안을 모색하였다. 비점오염물질은 배출지점이 다양하고 강우처럼 매일 변하는 인자에 따라 영향을 받으며 과거에 축적된 오염물질이 미래에도 수질에 영향을 줄 수 있다. 따라서 점오염원에 대해 배출허용기준을 설정하여 관리하는 방식을 비점오염원에 적용하기 어렵다. 연구진은 시설책임 및 행위책임 관점에서 토지소유 ? 이용자에게 합리적인 수준에서 책임을 묻는 방안을 고안하였다. 먼저 시설책임 관점에서 농약·비료 등 화학물질 및 가축분뇨의 저장 · 이용 시설이나 공업지역의 원료물질 또는 유해물질 취급 사업장에 대해 시설의 소유 ? 관리자에게 보다 엄격한 환경관리 책임을 지우는 것이 가능하다. 행위책임 관점에서는 일상적인 토지이용 활동에 의해서도 비점오염물질이 발생한다는 인식을 가져야 한다. 다만, 토지이용 활동에 대한 환경규제의 민감성을 고려할 때, 직접적인 규제제도보다는 토지소유 ? 이용자의 행동을 유도할 수 있는 지원제도를 활용하는 것이 정책의 수용성을 확보하기에 용이할 것이다. 구체적으로 농촌 부문에서는 농약과 비료 사용에 대한 책임을 강화하고, 환경친화적 영농에 대한 보조 확대 및 교차준수 요건을 강화하는 것이 필요하다. 이를 위해 (1) 영농기준 및 행위규제 설정, (2) 현행 의무규정 강화, (3) 지원제도 개선 및 교차준수 적용, (4) 이행점검 및 제재조치 강화 등의 제도개선 방안을 제안하였다. 영농기준이란 환경관리를 위한 최소한의 내용을 규정한 토지이용 방식(code of practice)으로, 영농기준 이상의 추가적인 노력을 들이는 농민에게는 보조금을 지원하되 그 기준에 미달하는 경우에는 보조금 삭감 등 페널티를 부과할 수 있다. 영농방식에 대한 현행 기준이나 지침은 농업활동에 의한 수질 영향을 고려하지 못하고 있어 개선이 필요하다. 농업 지원정책에서 친환경적 영농활동에 대한 보조금을 확대하고, 보조금의 지원 조건으로 환경적인 요구사항을 준수할 것을 요구할 수 있다. 또한 의무사항에 대한 정기적인 점검과 함께 보조금 지원 조건의 준수여부(교차준수)에 대해서도 점검 및 모니터링이 강화되어야 한다. 도시부문은 비점오염물질의 관점에서 강우유출수 관리로 정책의 관점을 확대할 필요가 있다. 공공부문이 소유한 토지나 건물을 대상으로 강우유출수 관리책임을 강화하고 LID 시설에 대한 인수인계 및 관리책임을 분명히 하는 것이 요구된다. 이를 위해 (1) 강우유출수 규제제도 개선, (2) 공공소유 토지의 불투수면 관리 의무화, (3) 하수도와 연계된 LID/GSI의 하수도시설화, (4) 강우유출수 관리비용 부과 등의 제도개선방안을 제안하였다. 현재 도시 비점오염원 규제(관리)를 위해 비점오염설치신고제도 및 수질오염총량관리제도가 활용되며, 환경영향평가 제도 및 총량관리 이행평가를 통해 이들 규제의 이행을 담보한다. 제도의 효율성을 높이기 위해서는 비점오염설치신고제도에서 불이행에 대한 제재조치를 강화하고 개발사업에서 경제적·기술적으로 가능한 경우 LID/GIS를 최우선으로 고려하도록 관련 계획·설계기준을 개정할 필요가 있다. 불투수면 관리의무를 민간에 지우는 것은 법적 분쟁의 소지가 있으므로 공공청사 등 국가·지자체·공공기관 소유의 토지에 관리의무를 부여하고, 도로 등 사회기반시설 부지에서 발생하는 강우유출수 관리를 강화하는 것이 필요하다. 개발사업 완료 후에 LID/GSI 시설의 관리주체(책임)가 명확하지 않으므로 하수처리구역 내에 위치한 시설은 하수도시설로 정의하여 하수도관리청이 관리하도록 규정할 필요가 있다. 그리고 개발사업 계획 단계에서부터 LID/GSI 시설을 인수할 하수도관리청이 의사결정에 참여하고, 사업시행자, 환경청, 하수도관리청(인수기관)이 합의할 수 있는 LID/GSI에 대한 시설기준 또는 인증제도가 도입되어야 한다. 현재 우수(雨水)관리비용은 공공부담을 원칙으로 일반회계에서 조달하고 있으나 이러한 방식은 재정적 지속가능성, 공평성 및 형평성 및 LID/GSI 유인기능 측면에서 취약점을 안고 있다. 해외 사례에서 보듯 강우유출수 요금제도를 도입하여 안정적으로 우수관리비용을 조달하고, 강우유출수 발생 기여도에 따라 형평성 있게 비용을 부담하는 것이 가능하다. 특히 강우유출수를 도입하면 토지소유 ? 이용자가 LID/GSI를 도입할 경우에 요금을 감면?면제 받을 수 있으므로 LID/GSI 도입을 활성화할 수 있다. 비점오염원 관리정책은 그동안 빠르게 분화하여 수질정책의 중요한 축으로 자리잡았다. 비점오염원의 중요성이 증가하고 있으므로 앞으로는 오염물질 발생에 직접적인 영향을 미치는 토지소유 ? 이용자의 행위를 바꾸기 위한 정책적인 노력이 이루어져야 한다. 단기적으로는 비교적 오염원인자가 분명한 부분을 대상으로 시설책임을 강화하거나 기존의 규정을 강화하는 작업이 진행되어야 할 것이다. 그 다음 과제로, 농업부문에서는 직불금 확대에 발맞춰 환경적인 교차준수 요건을 마련하고 도시부문에서는 불투수면 증가에 대한 강우유출수 요금을 도입하는 등 직?간접적으로 토지소유 ? 이용자의 행동 변화를 유도할 수 있는 제도가 마련되어야 할 것이다.


Since the first “Comprehensive Non-point Source Control Policy” in 2004, the Korean government has actively implemented various policy measures to minimize non-point source (NPS) pollutions. In 2012, the government published the second comprehensive NPS control policy which emphasizes the importance of pollution prevention from the source. Such source control policy can be highly sensitive because it may affect the land use and the land-use activities. In order to enhance the NPS control efficiency, this study investigated the role and the responsibilities of landowners or occupiers at a reasonable level. The NPS pollutions can occur from multiple points and various factors including weather condition can affect the discharge of the NPS. Futhermore, the NPS which was discharged and accumulated in the past may influence the present water quality. Therefore, conventional point source (PS) control measures such as effluent limit are inadequate to manage the NPS. In order to assign the responsibilities of landowners or users for the NPS control from the source, the authors reviewed the liability on facilities (Anlagenhaftung) and that of the acts (Handlungshaftung). In terms of the facility liability, stricter responsibility can be imposed to the facilities when storing or using fertilizers, agricultural chemicals, livestock manure, industrial raw materials, hazardous chemicals, etc. In terms of the act liability, the landowners or occupiers need to understand that even ordinary land-use activities can generate NPS pollution. Still, the command-control regulation on the land-use activities may raise social resistance to the environmental policy. Hence, the incentive-based programs which support the behavioral change of land users would be more socially acceptable. In the agricultural (rural) sector, it is necessary to strengthen the responsibility of using pesticides and fertilizers. The assistance to the environment-friendly farming should be expanded, and the cross-compliance should be required from the applicants. More specifically, following measures are suggested for the rural NPS control - i) establishing a code of good agricultural practice, ii) strengthening the current obligations on agricultural activities, iii) improving the agricultural subsidy system and applying cross-compliance, and iv) setting up tighter inspection and penalty measures. Current codes of agricultural practice such as Hazard Analysis and Critical Control Points (HACCP) focus on the quality of agricultural products and do not cover the environmental impacts of agricultural activities. Therefore, current codes should be revised to include the essential farming activities for the environmental protection. The revised code can be used as the minimum requirement for the environment-friendly farming subsidy. In the urban sector, it is necessary to expand the policy perspective from the NPS pollutants to stormwater runoffs. Higher responsibility of the stormwater control can be imposed to the land or buildings owned by the public sector. The ownership and the operation and maintenance (O&M) of low impact development (LID) facilities or green stromwater infrastructures (GSI) should be clarified. The urban stormwater policy measures are proposed as follows - i) revising current urban stormwater regulations, ii) imposing the stormwater management responsibility on the public land, iii) reverting the LID facilities or GSI located within the sewer drainage area to the sewer authorities, iv) adopting a stormwater utility fee system. Because the mandatory retrofit requirement of impervious areas in private properties can generate legal disputes, the public sector should play a leading role. In order to clarify the O&M responsibility of the constructed LID or GIS, it is necessary to define the LID/GSI located within the sewer drainage area as a sewer system. And the sewer authorities would need to participate from the early stages of LID/GSI planning, design and construction. Compared with current funding sources (i.e. general revenue), the stormwater utility fee system is regarded as more stable and equitable funding mechanism. Moreover, the fee system can provide a strong monetary incentive for stormwater runoff mitigation measures. As the contribution of NPS to the water pollution exceeds that of PS and keeps increasing, more effective control of NPS is needed. Change in land-use activities via command-control regulations or economic incentive policies can significantly reduce the NPS generation from the source. In the short-term, stricter regulation can be enforced to the relatively distinct NPS polluter. Then, it is necessary to investigate innovative NPS management policies such as a farm subsidy linked to NPS control and stormwater utility fee.

Table Of Contents

제1장 서 론
1. 연구 배경 및 목적
2. 연구 내용 및 방법
3. 선행연구의 검토

제2장 국내 비점오염원 발생 및 관리 현황
1. 비점오염원 발생 현황
가. 농촌지역 비점오염원 발생 현황
나. 도시지역 비점오염원 발생
다. 비점오염에 따른 수질 영향
라. 강우에 의한 수질오염사고 발생
2. 관련 법·제도의 변화
가. 비점오염원 및 빗물 관련 법률
나. 비점오염원 관리제도 및 주요 사업
3. 비점오염원관리 종합대책
가. 제2차 비점오염원관리 종합대책 개요
나. 토지계 관련 분야 주요 대책
4. 비점오염원 관리사업 정부 지출
가. 비점오염원 관련 사업 재정 투입 현황
나. 비점오염 저감 사업 효과

제3장 환경오염 예방을 위한 비점오염원 관리 책임
1. 환경관리의 책임 및 원칙
가. 환경책임 개념
나. 환경관리 기본원칙
다. 오염원인자의 범위
2. 비점오염원 관리와 환경책임
가. 비점오염원의 발생 특성
나. 비점오염원 관리책임 설정의 어려움
다. 비점오염원 관리책임의 필요성 및 논리적 근거
3. 합리적 수준의 비점오염원 관리책임 규정 방안
가. 농촌(농업) 부문의 비점오염원 관리책임 규정 방안
나. 도시 부문의 비점오염원 관리책임 규정 방안

제4장 비점오염원 관리책임 부여를 위한 정책 도구
1. 환경관리를 위한 제도적 수단
2. 농촌부문 비점오염원 관리 정책도구 및 책임부여 방안
가. 농촌부문 관리정책 현황 및 시사점
나. 농촌부문 책임부여를 위한 정책도구
3. 도시부문 강우유출수 관리 정책도구 및 책임부여 방안
가. 도시부문 관리제도 현황 및 시사점
나. 도시부문 책임부여를 위한 정책도구

제5장 결론 및 정책 제언

참고 문헌

해외 비점오염원 관리정책
1. 농업 부문 비점오염 관리정책
가. 미국 연방·주 정부 농업비점오염 관리
나. 영국의 농업비점오염 관련 교차준수 조건
다. 영국 Catchment Sensitive Farming(CSF) 제도
2. 해외 도시 강우유출수 관리제도
가. 미국 강우유출수 배출 허가제도
나. 영국 지속가능한 도시배수 시스템 (SUDS)
3. 해외 강우유출수 요금제도
가. 미국 강우유출수 요금(Stormwater Utility Fee)
나. 영국 빗물배수요금(Surface Drainage Charge)
다. 호주 강우유출수 관리서비스 요금

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