물환경 및 기후변화를 고려한 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안 연구

Abstract

Since 1994, the frequency of algae outbreaks in Korea has increased. In order to secure the stability of drinking water, an algae alert system was introduced in 1998 for main drinking water sources. Since the completion of the 4 Major Rivers Project in 2012, algal blooms started to occur in main irrigation reservoirs, and press reports closely linked with political issues have dramatically increased. As a result, public interests and concerns on algal bloom phenomenon have increased, and it has become a priority risk for the government to address. Hence, this research has developed plans to improve the response system and policy for harmful algal bloom. These plans should take into account any effects of local changes to water environment such as the 4 Major River Project and global changes such as climate change. The followings are required to achieve the research objective: understand various risk factors of harmful algal bloom and their impacts, increase scientific understanding of the impacts of changes in water environment and climate to the risk of algal bloom, analyze the risk perception of the local residents around the irrigation reservoirs and water bodies on harmful algal bloom, analyze the existing management framework and detailed policies on harmful algal bloom that uses a risk management framework, and finally recommend proposals for policy improvement and comprehensive algal bloom response management framework that reflects all of the above points. The study has recommended six proposals for improvement. First, a basic plan and a detailed implementation plan should be established for harmful algae bloom management. Secondly, the algae alert system should be combined with the water quality forecast system which is a part of the management of risks for water resource protection and water activities. Third, the existing algae alert system should cover more areas and be improved to include toxic and odor levels. Fourthly, a cost effective response plan should be developed. Fifthly, a risk profile of the water bodies covered by the algae alert system should be prepared. Finally, a risk communication strategy should be reflected in the management framework. When an integrated policy response system that considers both objective and subjective risks of the harmful algal bloom is operated with transparency, the trust of the public can be restored on the government policies on harmful algal bloom. Gradually alleviating the risk perception that unnecessarily augmented due to political issues should be the government’s goal to ensure public safety and would eventually improve the quality standards of the environmental services. Moreover, this can further promote an integrated society, and the government can come out to be more trustworthy.

우리나라는 1994년부터 조류발생의 빈도가 증가함에 따라, 유해녹조로부터 먹는 물의 안정성을 확보하기 위해서 1998년부터 주요 상수원수로 사용하고 있는 호소를 대상으로？조류경보제？를 실시하여 왔다. 또한 2006년 이후에는 지방자치단체가 관리하는 호소를 포함하여 전국 22개의 호소로 확대하여 현재까지 이들 호소를 대상으로 ？조류경보제？를 실행하고 있다. 이후 2012년부터 ？4대강 사업」이후 세워진 16개 보 구간을 대상으로 4대강 본류의 친수활동(수영 등 레저활동) 보호 및 수생태계 보호를 위해「수질예보제？를 실시하고 있으며, 하천에 대한「조류경보제」적용 필요성이 제기됨에 따라 2013년 2월부터 낙동강 8개 보 중 하천수를 직접 상수원수로 취수하는 3개 보 구간(칠곡보, 강정고령보, 창녕함안보)을 대상으로 ‘낙동강 조류경보제 시범운영’을 실시하고 있다. 하지만 낙동강에서 상이한 기준과 목적을 가진「조류경보제？와「수질예보제？의 혼선, 클로로필(Chl)-a와 남조류 세포수를 이용한 발령 기준의 불합리성,「조류경보제？ 및「수질예보제？의 유해녹조 발생 시 단계별 대응조치의 한계점, 관계 기관과의 협력 및 국민과의 소통 부재가 한계점으로 지적되어왔다. 이에 더하여 2012년「4대강 사업？이 완료된 이후에 주요 보 구간에서 녹조가 발생하자 정치적인 쟁점과 결부하여 언론의 보도가 폭발적으로 증가하였다. 그 결과 녹조 현상에 대한 국민들의 관심과 우려가 매우 높아졌으며, 이를 우선적으로 해결해야 하는 위험으로 분류하기 시작하였다. 이에 따라 본 연구는 4대강 보 건설 등과 같은 국내 물환경 변화 및 기후변화와 같은 전지구 변화에 대한 영향을 고려한 합리적인 유해녹조 대응체계 및 정책 개선방안을 도출하기 위하여 수행되었다. 이를 달성하기 위하여 1) 유해녹조의 다양한 위험요인들과 영향에 대한 파악, 2) 기후변화나 물환경 변화가 녹조의 위험을 어떻게 증가 혹은 감소시킬 수 있는지에 대한 과학적 이해 증진, 3) 일반 국민과 유해녹조를 빈번하게 경험하는 보나 호소 주변의 지역주민들의 유해녹조 위험인식 분석, 4) 위험관리체계(risk management framework)를 분석틀로 이용한 현재 유해녹조 관리체계 및 세부정책 분석, 그리고 마지막으로 5) 이들을 종합한 녹조 대응 관리체계 및 정책의 개선방안 마련을 살펴보았다. 유해녹조의 주요한 발생 원인은 영양물질(질소, 인), 수온과 빛, 수체의 안정성 등의 복합적 작용이며, 이 원인들을 효율적으로 관리함으로써 유해녹조현상을 예방하고 그 영향을 최소화할 수 있다. 유해녹조의 주요위험인자는 독성과 이취미(異臭味)이며, 이 위험들을 관리하기 위해서는 적절한 위험관리체계를 수립해야 한다. 본 연구에서는 전문가·일반인·지역주민의 설문조사, 빅데이터 분석, 언론보도 분석을 통하여 많은 국민들이 녹조에 대해서 불안과 위험을 느끼고, 본인에게 발생 가능성이 높은 위험으로 분류하고 있다는 것을 파악하였다. 또한 유해녹조의 위험이 후손에게 영향을 미칠 것이라고 생각하고, 이 위험의 원인에는 정부의 책임이 있다고 믿고 있다. 게다가 언론은 이러한 국민들의 위험인식을 보도의 양적 증가를 통해 위험신호로 증폭시키고 있는 것으로 분석결과 나타났다. 또한 전문가와 일반인 사이의 유해녹조 인식이 상당히 괴리되어 있는 것으로 나타났다. 따라서 객관적인 유해녹조의 위험과 주관적인 일반인의 위험인식 특성을 모두 고려하여, 유해녹조 위험관리체계 평가틀을 이용하여 현행 국내 유해 녹조 관리체계 및 정책의 문제점 파악하고 개선안을 마련하였다. 이때 유해녹조 위험관리체계는 예방, 준비, 대응, 평가 및 복구로 나누게 되며, 예방과 준비는 유해녹조가 발생하기 전의 정책이고, 대응, 평가 및 복구는 유해녹조 발생 후의 정책이다. 본 연구에서는 크게 6개의 개선방안을 제시하였다. 첫 번째 준비단계의 정책으로는 유해녹조 위험관리체계를 반영한 유해녹조 관리 기본계획을 작성하고 세부시행계획을 수립해야 한다는 것이다. 현재「조류경보제？를 중심으로 한「조류경보제 운영계획？에는 유해녹조의 예방계획, 위험의사소통계획, 긴급대응계획이 부족하기 때문에 이를 포함한 포괄적인 조류관리 기본계획을 환경부가 3년마다 수립을 제안하였다. 그리고「조류경보제 세부시행계획？ 작성기관은 확장·개선된 조류관리 매뉴얼을 참고하여 각 관할 수체의 고유한 유해녹조 “리스크 프로파일”을 참고하여 매년 상세하고 실용적인 세부시행계획을 수립하도록 한다. 두 번째로,「조류경보제？와「수질예보제？에 혼재되어 있는 유해녹조에 대한 상수원 보호 및 친수활동 보호기능을「조류경보제？로 통합하여 관리하도록 한다. 이때 상수원 보호기준과는 상이한 친수활동을 보호할 수 있는 적절한 위험관리기준을 설정해야 하며, 친수용 위험관리를 적용할 수체는 사전에 해당 수체에서 이루어지고 있는 친수활동 현황을 파악하여야 한다. 세 번째로, 현재 Chl-a와 남조류 세포수로 운영되고 있는 경보기준을 남조류와 마이크로시스틴의 독성지표를 추가하여 직접적으로 유해녹조의 독성에 의한 위험관리를 수행해야 한다. 일반인이 인식한 유해녹조의 위험은 현 정부에 대한 불신과 위험에 대한 충분한 정보를 얻지 못하여 고위험군으로 인지되고 있다. 따라서, 위험관리지표에 독성을 추가하여 그 결과를 일반 국민에게 투명하게 공개하고, 마이크로시스틴의 농도가 의미하는 위험을 쉬운 언어로 풀어서 정보를 전달한다면 녹조에 대한 수용성이 높아질 수 있다. 또한 모니터링한 마이크로시스틴의 값이 믿을 수 있는 값으로 받아들여질 수 있도록 유해녹조 독성 분석지침을 법적 구속력이 있는「수질 공정법？에 포함시킨다. 네 번째로, 유해녹조 기본관리계획 및 시행계획을 수립하기 위한 기초적인 자료로 제공하고, 주요 오염원 파악을 통한 예방 및 대응방안 수립에 적용하기 위해서 과거부터 현재까지「조류경보제？대상 수체에 대한 유해녹조 “리스크 프로파일”을 작성한다. 마지막으로, 유해녹조의 위험인식이 매우 과장되어 있는 상태이므로 적절한 유해녹조 위험의사소통 전략을 마련해야 한다는 것이다. 상호간의 신뢰를 구축하기 위해서 투명한 정보의 공개가 필요하며, 독소의 결과가 일생생활의 언어나 일반 국민들이 알기 쉽게 표현되도록 해야 한다. 그리고 환경부는 언론 기사의 부정확한 정보에 대한 대응뿐만 아니라 SNS상에서 활발하게 소통함으로써 적절한 대응을 해주어야 한다. 이러한 개선방안을 토대로 유해녹조에 대한 객관적·주관적인 위험을 고려하여 체계적이고 분명한 목적과 수단을 가진 유해녹조 통합정책 대응체계를 투명하게 운영할 때, 국민들은 정부의 유해녹조 관련 정책에 대해 신뢰를 회복하고 녹조의 위험인식을 낮추어갈 것이다. 다소 정치 쟁점화 되고 높게 형성된 녹조 위험인식을 점차 해소시키는 것은 현 정부의 국민안전 목표와 환경 서비스의 품질 수준을 제고하는 것이며, 사회통합을 촉진하고, 신뢰받고 일 잘하는 좋은 정부가 되는 것을 의미한다.