물환경서비스와 물인프라의 지속가능성 평가

Abstract

본 연구는 국민에게 물과 물환경이 주는 서비스를 물인프라가 지속가능한 방식으로 제공하고 있는지 객관적 시각으로 분석하여 제공하기 위한 목적으로 수행하는 연구로서, 여러 부처와 기관이 개별 관리하고 있는 물인프라의 실태와 관리 현황을 조사하고, 물 관련 인프라(자연적·인공적 물인프라)가 제공하는 물환경서비스의 가치를 평가하기 위한 기반을 구축하고자 한다. 이를 통해 물환경서비스와 물인프라의 지속가능성을 평가하는 체계를 마련하여 매년 국가의 정책과 예산집행을 효율화하기 위한 보고서를 제공함으로써 국가의 지속가능성을 높이는 데 기여하고자 한다. 1. 물환경서비스 물환경서비스에서는 유엔새천년생태계평가(millennium ecosystem assessment, MA)에서 정의한 생태계서비스의 확장개념으로 용수공급, 치수, 수질관리, 수생태계 온전성 보전 등 물환경서비스의 개념을 정의하고, 인간과 수생태계에게 제공하는 다양한 물환경서비스의 가치를 나열하였다. 또한 물환경서비스를 시장가치와 비시장가치로 분류하여 각각의 가치평가 방법과 사례들을 살펴보고, 이를 통해 이들 서비스를 유지하고 있는 물인프라와의 연관성에 대해 검토하였다. MA(2005)의 생태계서비스의 분류인 공급서비스, 조절서비스, 지지서비스, 문화서비스에서 확장된 개념으로 하천, 호소, 습지 등의 담수생태계가 제공하는 자연서비스뿐만 아니라 상·하수도시설, 농업기반수리시설 등 물인프라가 제공하는 인공서비스가 포함된 개념으로 정의하고자 하였다. 자연서비스는 MA(2005)에서 정의한 생태계서비스와 같이 공급서비스, 조절서비스, 지지서비스, 문화서비스로 분류하고 자연적 물인프라가 제공하는 서비스들을 나열하였다. 인공서비스는 담수의 이용 및 용수공급의 이수서비스, 홍수조절 및 가뭄관리의 치수서비스, 환경기초시설에 의한 환경개선 및 공공수역 수질보전의 환경서비스, 수도요금 등의 요금징수와 주민참여와 같은 사회·경제서비스로 분류하고 각각의 서비스를 나열하였다. '물환경서비스의 가치'는 특정 환경자원의 존재 그 자체 혹은 상태의 변화로 인해 발생하는 편익 또는 피해에 대해 사람들이 매기는 화폐액으로 정의할 수 있다. '물환경서비스의 가치'는 필요에 따라 동일한 의미에서 '물인프라의 가치'로 언급할 수 있다. 물환경서비스에 대한 가치를 평가하기 위해서 본 연구에서는 물환경서비스를 시장재가치와 비시장재가치로 분류하고, 각각의 가치평가 방법과 사례들을 살펴보았다. 시장재로는 수도요금, 물이용부담금, 다목적 및 발전댐, 양수발전시설의 발전이득, 광역상수도 및 댐용수요금, 하천수입금이 있으며, 부가적으로 농업용수에 대한 가치를 평가하기 위하여 농업용수 공급이득을 국내 논 면적의 논벼 생산이득으로 추정하였다. 비시장재로는 생태계서비스, 강/하천의 물환경서비스 등을 사례로 가치추정방법을 알아보았다. 물환경서비스와 물인프라의 관계 파악을 위해 물환경서비스와 관련된 물인프라와 물환경서비스 제공을 위한 물인프라의 연결성을 가늠해 보았다. 자연서비스는 물환경이 주는 자연적 서비스로 하천, 호소 등 자연적 물인프라와 밀접하게 연관되어 있다. 특히 담수생태계는 그 자체로 담수의 직접적인 이용을 가능하게 하며, 어류 및 다양한 식량자원을 제공한다(공급서비스). 또한 기후조절, 수질정화뿐만 아니라, 수생태 동·식물의 서식처 제공을 통한 수생태계의 온전성 유지 및 친수적 공간으로서의 기능도 한다(조절서비스, 지지서비스, 문화서비스). 이외 이수서비스, 치수서비스, 환경서비스 등의 인공서비스는 인공(man-made)적으로 만들어진 물인프라와 깊은 연관이 있으며, 특히 환경서비스는 자연재해 조절 기능을 갖는 조절서비스와는 별개로 생활환경 개선이나 공공수역의 수질보전과 같이 하수도시설을 통해 자연환경과 사람들에게 편익을 제공하고 있다. 2. 물인프라 물인프라 부분에서는 저류시설, 용수공급시설, 하·폐수처리시설의 인공적 물인프라와 하천, 호소, 하구 등의 자연적 물인프라의 설치현황 문헌조사를 통해 살펴보고, 물인프라의 양적 성장 및 노후화 정도를 파악하였다. 또한 물인프라에 대한 정부의 세입·세출 구조 및 연도별 추이를 살펴보고, 시설별·부처별 물환경인프라 유지관리의 법적 근거 및 관리체계를 검토해 보았다. 물인프라는 사회간접자본 또는 사회기반시설에서 파생되는 용어로, 정확한 사전적·법적 용어는 없으나 물환경서비스를 제공하기 위해 필수적인 인프라로 '물'의 범위는 하천, 우수, 지하수 등의 취수원부터 국민에게 전달되는 음용수, 산업용수, 농업용수 그리고 배출되는 하·폐수까지 모두 포함되며, 이 흐름에 관련된 모든 자연적·인공적 인프라를 '물인프라'로 정의할 수 있다. 물인프라는 모두가 알고 있는 상·하수도시설 뿐만 아니라 하천 등의 담수생태계와 농업수리기반시설, 하천시설 등 물과 관련된 모든 시설이 포함되며, 물환경서비스의 지속가능성 평가를 위해 물인프라의 시설현황, 유지관리 및 재정현황 조사는 필수적이라 할 수 있다. 교통시설, 유통·공급시설 등 다른 사회간접자본의 양적성장과 마찬가지로 물인프라 시설도 건설 중심의 시대흐름에 맞춰 많은 시설물들이 증설되어 왔다. 그러나 일정 수준 이상의 보급률을 달성한 후 건설의 비중은 점점 감소하는 추세이지만, 이에 따라 발생되는 시설물의 노령화와 개·보수 기준의 부재 등 유지관리 시대로의 전환 시점에서 적절한 대응방안 및 법적 제도는 미흡한 것으로 드러났다. 사회간접자본의 자산관리의 경우 ？국가회계법？개정에 따라 SOC에 대한 자산시스템을 개발 중에 있으나 아직은 연구 초기단계인 것으로 판단되며, 2008년 기획재정부에서 실시된 사회기반시설의 자산가치 평가는 주요 8종 시설물에 대해 실사평가를 진행하고 가치평가를 위한 지침을 마련하였지만, 일회성으로 그쳐 통합적인 재정정보를 구축하진 못하였다. 상·하수도관망의 경우, 지하시설물의 전산화사업 추진으로 GIS기반의 관리시스템 구축은 완료되었으며, 2008년부터 도로, 교량, 상·하수도 등 SOC 자산관리를 위한 공공시설물 자산관리정보시스템(TEAM-40)을 구축하는 연구를 진행 중이다. 사회간접자본의 안전관리는 ？시설물의 안전관리에 관한 특별법？ 및 ？건설기술관리법？에 의해 안전 및 유지관리 업무를 수행하도록 규정하고 있으나, 1종·2종 시설물로 대상이 제한되어 있고 광범위한 업무를 규정하고 있어 전문적이고 체계적인 유지관리는 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 각 시설물별 유지관리 체계를 살펴보면, 국내하천은 하천범위에 따라 관리주체가 상이하며 관리주체에 따라 관리계획 및 관리내용이 달랐다. 하천의 유지보수 및 안전점검은 ？하천의 유지·보수 및 안전점검에 관한 규칙？ 에 의해 규정되고 있으나, 관리주체에 따른 업무 분산으로 인해 하천 전체의 유지관리 현황 및 흐름을 파악하기 어려운 상황이다. 상·하수도의 경우도 국가, 공사 및 지자체에서 각각 관리되고 있으며, ？수도법？ 및 ？하수도법？에 따라 기술진단을 실시하고 그 결과를 반영한 개선계획을 수립하고 있다. 농업기반시설의 경우 ？농업기반시설관리규정？에 따라 시설의 유지관리 및 안전관리에 필요한 사항을 규정하고 있으나, 예산 및 인력부족 등으로 제대로 유지보수가 이루어지지 않아 이를 해결할 제도개선의 마련이 필요할 것으로 판단된다. 국내 물인프라 시설은 관련된 각 부처에서 관련 재정사업을 시행하고 있으며, 관련 부처의 사업범위에 따라 세입 및 세출 자료를 수집하여 주요 세입 및 세출 항목을 파악하였다. 세입 특성을 살펴보면 국토교통부는 예산세입 항목의 89.6%가 정부내부수입 및 기타 항목으로 '의존수입'의 비중이 높았으며, 농림축산식품부와 환경부 또한 '의존수입'의 비중이 높아 물인프라와 관련된 재정사업을 안정적으로 수행할 수 있는 재원 마련이 필요한 실정이다. 자체수입으로 충당하는 비용보다 의존수입을 통해 충당하는 비용이 많아지게 되면 물인프라와 관련된 지속적이고 안정적인 재정사업을 집행하기 어려워질 수 있는 가능성이 있으므로 물인프라와 관련된 투자 지속가능성을 높이기 위해서는 관련 예산 및 기금의 세입구조 개선이 필요할 것으로 판단된다. 세출 특성을 살펴보면, 국토교통부는 수자원 항목에 관한 세출 항목이 56.4%로 소관사업 중 절반 이상을 차지하고 있는 것으로 나타났으며, 농림축산식품부는 농업·농촌 항목에 관한 세출 항목이 99.4%로 대부분을 차지하고 있는 것으로 나타났다. 환경부는 상·하수도, 상·하수도·수질과 관련된 항목에 대한 예산 세출이 80.2%, 기금 지출이 71.8%로 나타났다. 3. 물환경서비스와 물인프라의 지속가능성 물환경서비스와 물인프라의 지속가능성에서는 물환경서비스의 지속가능한 발전의 개념을 정립하고, '경제·사회·환경'으로 표현되는 3개 축 개념의 접근방법 분석을 통해 물인프라가 지속가능한 물환경서비스를 유지할 수 있도록 하는 지속가능성 요소와 각각의 평가항목 등을 나열하고, 지속가능성 평가체계를 정립하고자 하였다. 지속가능한 발전(sustainable development)의 개념은 "미래 세대가 그들의 필요를 충족시킬 수 있는 능력을 손상시키지 않는 범위 내에서 현재 세대의 필요를 충족시키는 발전"으로 정의되고 있다, 여기서 '필요'란 특히 가난한자들의 기본적인 필요들에 우선순위를 두며, 현재와 미래의 필요를 충족시키기 위한 환경적 능력에 대한 기술과 사회구성 상태에 의해 한계가 정해진다. 지속가능한 개발은 '경제·사회·환경'의 3개 축(three pillars of sustainable development)으로 설명이 가능하며, 경제성장, 환경보호, 사회발전의 세 가지 요소가 균형을 이룰 때 가능하다. 본 연구는 1차연도 일반사업 연구로 경제영역, 환경영역, 사회영역의 측면에서 물인프라와 물환경서비스의 지속가능성을 평가할 평가요소와 그에 따른 평가항목을 살펴보았다. 본 연구에서는 지속가능한 물환경서비스의 제공을 위해 지속가능성 평가에 필요한 평가 요소들을 경제·환경·사회의 영역에서 각각 살펴보았다. 먼저 물환경서비스의 지속가능성 평가에 대한 경제영역 요소는 크게 물환경서비스의 재원조달과 물인프라의 자산 및 유지관리로 분류할 수 있다. 물환경서비스를 제공하는 사업자의 재정상태는 물환경서비스의 원활한 공급과 연관성이 높으며, 서비스와 연결되어 있는 물인프라 사업에 대한 적정 비용의 투입은 사업효율성을 증대시킬 수 있다. 따라서 지속가능성을 평가하기 위해서는 물환경 관련 사업자의 재정상태 평가와 적정수준의 서비스 비용분담을 평가요소로 설정하고, 사업자의 재정상태와 요금 현실화율 및 재원조달 구조 항목을 토대로 지속가능성을 평가할 수 있다. 또한 지속가능한 물인프라의 물환경서비스 제공을 위해서는 노후화된 물인프라 시설에 대한 재투자와 자산관리체계 구축, 유지관리비용의 현실화 등이 필요하다. 물인프라에 대한 노후화된 인프라시설 비율과 유지관리비용 투자비율, 자산관리체계 구축도 등의 항목 등은 지속가능한 물환경서비스의 제공을 위한 평가요소가 될 수 있다. 다음으로 물환경서비스의 지속가능성 평가에 대한 환경영역에서는 수생태계서비스 수준 유지를 위한 수생태계를 고려한 환경유량의 필요성과 하천 시설물의 수생태계 영향을 고려해야 하며, 기후변화를 고려한 물/자원/에너지의 효율적 사용, 환경부하 저감 및 높은 수준의 수질환경 기준을 지속가능성 요소로 볼 수 있다. 우리나라는 높은 취수율과 경제성장에 따라 물인프라의 양적인 성장과 더불어 안정적인 용수공급과 홍수예방 등 많은 물환경서비스를 제공하였지만, 수생태계에 대한 배려는 고려대상에서 배제되어 생물다양성의 감소 및 수생태계 연결성 단절이라는 결과를 초래하였다. 따라서 지속가능한 물환경서비스의 제공을 위해서는 수생태계를 고려한 적절 분배유량이 설정되어야 하며, 수자원의 효율적 이용과 함께 높은 수준의 수질환경 기준이 마련되어야 할 것이다. 사회영역의 지속가능성은 사회적·경제적 공평성 및 사회적 수용성을 토대로 평가가 가능하다. 사회적 공평성의 지속가능성을 평가하기 위한 요소로 서비스의 보급률 등 양적 공평성과 지역서비스 편차 등의 분석이 가능하며, 경제적 공평성은 서비스 보급률, 원가 대비 서비스 가격 비교, 지역별 가처분소득 대비 요금 비교 및 기타 공공요금과의 비용부담특성 비교 등을 통해 평가가 가능하다. 사회적 수용성 측면에서는 환경에 대한 국민인식 조사, 물환경서비스 만족도 조사 등을 통해 간접적으로 미치는 지속가능성의 영향을 평가할 수 있을 것으로 판단된다.

Under the improvement of social-economy, Korea has been constructing many water infrastructures but also achieved a huge quantitative growth of water infrastructure. However, the low price of water has undervalued water and made the public to overlook the importance of water. Also, the quantity of freshwater usage in Korea is the highest among the developed countries which means Korea is under a severe water stress. These circumstances in Korea make it difficult to provide sustainable water environment services. In 2005, Millenium Ecosystem Assessment (MA) published a report on the economic value of ecosystem services, classifying ecosystem services into four categories: Supporting, Provisioning, Regulating and Cultural services. Water environments directly and indirectly offer many different kinds of services to people. In this context, water environment services can be considered as a fresh water supply, flood control, water purification and recreational functions. In our research, we divided the value of water environment services into a market value and a non-market value. Firstly, a market value means economic value for ecosystem product and service that are bought and sold in commercial markets such as water bills or profits from rivers. Secondly, a non-market value includes not only the value of environmental resources themselves, but also the profit and gain from the environmental changes. The Economics of Ecosystem and Biodiversity project (TEEB) has tried to estimate the value of water environment services in many ways. According to its report, the economic value of river and lake is from USD 1,779 to 13,487, and it addressed the economic invisibility of nature and described what can be done to solve it. On top of that, there has been a positive attempt in Korea to value its water environments, and it is estimated to be around KRW 1.5 trillion a year at least if we roughly multiply the total number of household to the minimum value data of Environmental Valuation Information System (EVIS). Finally, we tried to establish an evaluation system for the provision of sustainable water environmental services. The 'triple bottom line' concept is widely used in evaluation on the sustainability of a system, and sustainable development is possible when these environment services are balanced. It is also used in evaluation of the sustainability of water environment services. First, in economic aspect, it could be evaluated by checking the funds supply system and operational costs. Second, in terms of environment, ecological flow rate and improvement of water quality are the factors to be assessed. Lastly, in social aspect, it is estimated by reviewing the equity and affordability of its services. Understanding the value of water environment services is the first step to providing sustainable services, and then considerate use of water and its management should follow. The water use in Korea is about maintenance and rebuilding, however, the decision makers are not ready to change the policy from construction to rebuilding. This result in a low water price, and public overlooking the value and importance of water, so it could cause a severe problem due to the lack of funding. We need to consider a new price strategy based on undervalued aquatic ecosystems and drive an improvement on government polices to enable sustainable water services.