한중 생태계서비스 지불제도 비교분석 및 협력 방안 연구

Title
한중 생태계서비스 지불제도 비교분석 및 협력 방안 연구
Authors
추장민
Co-Author
문현주; 이현우; 안소은; 이난지
Issue Date
2014-12-31
Publisher
한국환경정책·평가연구원
Series/Report No.
사업보고서 : 2014-12
Page
116 p.
URI
http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/20259
Language
한국어
Keywords
생물다양성협약, 생물다양성, 당사국총회, 거버넌스, Korea, China, Payments for Environmental Services, Ecological Compensation, Comparison, Cooperation
Abstract
Over the past decade, the mechanism of Payments for Environmental Services(PES) has rapidly spread regionally and globally. A widely accepted concept of PES is "a transparent system for the additional provision of environmental services through conditional payments to voluntary provider." However, Chinese Ecological Compensation (EC) has features that are government-led initiative in which, the government is the main "buyer". On this Basis, the aim of this study is to analyze achievements and challenges of PES, develop institutional improvement of PES, and seek ways of cooperation between Korea and China. The main findings of this paper are as follow. Firstly, Korea's PES system gained willing participation of local residents, prevented biological organisms from extinction and enhanced biodiversity. China's EC system has also improved the recognition of the value of ecosystem services and acquired an initial win-win situation of environment and economic development. Especially, the case of water use charges in Korea indicates the possibility of cooperative solution to the conflict between upstream and downstream residents under the consensus of cost-sharing principle. This paper also reviewed positive effects of watershed ecological compensation in China. Watershed ecological compensation has gradually developed into more scientific and public welfare oriented watershed resources management and compensation funds management. Secondly, different divisions of Korea's PES system have challenges such as difficulties in the process of reaching consensus regarding water use charge and utilization of fund, lack of budget for PES schemes and lack of plans to respond to the use of ecosystem services. As of 2014, the budget for contracts for biodiversity management is KRW 1.25 billion, which accounts for 0.3% of the budget for the nature sector in the Ministry of Environment. China's EC system has also exhibited challenges such as lack of unified legal norms of national level implementation, compensation standards for water, and a single form of compensation. Thirdly, through the comparison of Korea-China PES, this paper identified common challenges for development in two countries. PES in Korea and China need reformation of relevant policies and institutions according to the current state of affairs. To achieve a win-win situation for economy and environment, payment criteria would need to be determined and the payment effect and efficiency should be evaluated. From the results of this paper, more effective ways for improving cooperation for PES are suggested as following. First of all, areas of cooperation are introduced such as legislative cooperation, focusing on specific issues, and establishing research network. The method of cooperation between two countries can be achieved in stages: build a good platform for exchange and cooperation, for example, a 'PES forum' with government, universities and institutions; carry out joint research in the fields of common concerns such as a collaborative survey on PES and building cooperation systems; organize academic visits and share experience and knowhow. Finally, Korea and China need to define valuation standard, criteria design and legislation according to the state of affairs. Thus, Korea and China should cooperate for sustainable use of ecosystem services in various fields in the near future.


생태계서비스 지불제도는 지난 10년간 급속하게 확산되었는데, 오늘날 지역적 및 국가적 단위로 전 세계에서 300개 이상의 프로그램이 운영 중이다. 생태계서비스 지불제도는 이미 국내외적으로 환경 보전을 위한 새로운 정책 패러다임으로 자리 잡아 가고 있다. 한국과 중국은 생태환경을 보호하고, 생태계서비스 기능을 회복·개선·유지 및 보호하기 위하여 각국의 상황에 맞는 생태계서비스 지불제도를 운영하고 있다. 본 연구는 1) 한국과 중국의 생태계서비스 지불제도의 현황과 한계를 조사·분석하고, 2) 분야별 생태계서비스 지불제도에 대한 비교 분석을 통해 한중 양국의 관련 제도 발전을 위한 협력 방안을 개발하고자 한다. 먼저 한국에서 시행하고 있는 주요 분야별 생태계서비스 지불제도로 물 분야, 생물다양성 분야, 산림 분야의 생태계서비스 지불제도를 조사 분석하였다. 한국의 생태계서비스 지불제도는 특정 분야를 중심으로 발전하고 있는데, 한국의 물 분야 생태계서비스 지불제도로 소개된 제도는 수원 수질 개선을 위한 재원을 조성하기 위하여 편익을 얻는 물 사용자가 부과하도록 하는 ‘물이용부담금제도’이다. 동 제도는 ‘사용자부담원칙(The User Pays Principle)’에 따라 공공수역으로부터 취수된 원수를 공급받는 최종 사용자에게 물 사용량에 비례하여 부과하는 제도이며 즉, 수질 보호라는 환경적 서비스에 대한 지불체계 개념이다. 한국의 생물다양성 분야 생태계서비스 지불제도로 생물다양성 관리계약, 멸종위기종 관리계약, 생태계보전 협력금을 실시하고 있다. 생물다양성 관리계약은 생물다양성이 우수한 지역 혹은 멸종 위기 야생생물 보호가 필요한 지역의 생물다양성 보전을 위해 관련 행정기관장과 지역주민이 체결하는 계약으로, 계약 내용을 성실히 이행함에 따라 지역주민이 인센티브를 제공받는 제도이다. 멸종위기종 관리계약은 특별보호구역 혹은 영향을 직접 미칠 수 있는 지역에서 관련 행정기관장과 토지 소유자는 멸종 위기 야생생물의 보호를 위해 경작 방식 변경, 화학물질 사용 축소 등의 내용을 포함한 멸종위기종 관리계약을 체결하는 것이다. 이를 체결하는 경우, 관련 행정기관장은 계약 이행에 따라 손실을 입은 토지 소유자에게 보상을 하여야 하고, 보상 기준은 생물다양성 관리계약 실비보상 기준과 동일하다. 생태계보전협력금 제도는 2001년 자연환경보전법이 개정되면서 시행된 제도로서, 이는 개발로 인한 생태계환경과 생물다양성 파괴를 최소화하고, 개발이 불가피한 경우 개발 사업자에게 훼손 면적에 따른 비용을 부과하는 제도이다. 그 외 관련 제도로 입장료 및 관람료 징수제도가 1970년에 도입되었으나 국립공원의 공공성 제고, 국민의 휴식 공간 제공 등 대국민 서비스를 실현하고자 2007년 1월 1일부로 폐지하였다. 산림 분야 생태계서비스 지불제도 부분에는 산림환경서비스 지불제 도입을 위한 기존 연구를 기본으로 한 수원함양보안림 지불제도, 산림유전자원보호림 지불제도, 산림경관서비스 지불제도를 중심으로 설계 예시를 정리하였다. 중국의 생태보상제도의 전반적인 운영 현황과 분야별 생태보상제도인 중점 생태기능보호구역, 하천, 산림, 광산 개발, 해양생태보상제도를 중심으로 분석하였다. 중국 정부는 중요 생태기능구역에서의 생태환경 악화로 인해 많은 지역에서 생태 기능이 퇴화하거나 상실되고 있어 ‘생태계서비스’의 보호 문제에 큰 관심을 보이고 있다. 중점 생태기능보호구역 생태보상제도는 국가개발제한지역을 중점으로 수원함양이 풍부하고 수토 유치, 풍사 방지, 홍수 조절 및 생물다양성 보전 등 생태계서비스 기능이 풍부한 생태기능보호구역에 중앙 재정의 지불을 이전하는 ‘이전지불 방식’을 사용한다. 이를 위해 국가 재무부는 2009년부터 국가중점 생태기능구역의 이전지불 시범구역을 시작하였고 2011년, 2012년에는 보완 및 개선을 하였다. 중국의 하천생태보상제도의 연구와 실천은 90년대 초부터 시작하였고, 국가의 거시적 정책지도 아래, 광동, 복건, 절강, 강수, 하북, 요녕, 후남 지역에서 다양한 형태의 하천생태보상 시범구역을 실시하였다. 80년대 후반부터 중국 산림생태보상제도의 연구는 시작되었고, 2001년에 11개 성·자치구에 산림생태이익보상 시범구역을 만들어 산림 생태보조금을 지불하였다. 또한 2009년 재정부와 임업국은 재차 수정된 「중앙재정 산림생태이익보상 기금관리방법」을 발표하며 산림생태보상제도의 근거를 마련하였다. 특히 중국 정부는 6대 중점 산림생태보상사업을 실시하고 있는데, 천연림보호사업, 삼북과 장강 유역 등 중점 보호림사업, 퇴경환림환초사업, 환북경 지역방사사업, 야생동식물 보호 및 자연보호구 건설사업, 용재림 중점지역사업 중심의 산림생태보상사업이 이에 해당한다. 중국의 광산자원개발 생태보상정책은 3단계인 생태보상비 징수 단계(1983~2001), 보증금 지급 단계(2001~07), 종합적 보상 단계(2007~현재)로 구성되어 있다. 현 단계의 종합적 보상 단계의 광산자원 생태보상제도는 지방의 독단적인 제도가 아니라, 국무원이 권한을 부여한 법률적 정당성과 합법성이 있는 제도로 시행하고 있다. 중국의 해양보상제도는 아직까지 초기 단계에 머물러 있다. 최근 들어 국가 해양국은 관련 법규에 근거하여, 해양생태손해 보상제도의 「해양생태 손해보상 방법」,「해양생태손해 평가기술 지도」, 「해양생태 자본평가기술 지도」등 다양한 성과를 거두고 있다. 한국과 중국의 생태계서비스 지불제도를 나누어 조사·분석한 후, 앞서 수행한 한국과 중국의 생태계서비스 지불제도의 조사 분석을 토대로 한중 생태계서비스 지불제도를 개념, 근거법 및 분야별 생태계서비스 지불제도를 비교 분석하였다. 향후 생태계서비스 지불제도의 발전을 위해서 한국 물 분야에서는 수자원 이용에 대해 그로 인해 발생하는 비용을 적정하게 부과하며, 수자원의 가용성 증가 등 수자원에의 기여 과정에서 발생하는 비용에 대해 적절한 지불이 이루어지는 성과를 거두었다. 하지만 일원화된 체계의 비용 부과 방식과 수자원의 통합된 관리가 필요하다. 뿐만 아니라, 물이용부담금 재원의 사용용도 재설정과 수질 오염자의 책임 부분이 물 이용자에게 전가되지 않도록 지원 대상 사업과 지원 범위에 대한 검토가 필요하다. 한국의 생물다양성 분야 생태계서비스 지불제도의 성과로 정부는 관련 법률을 제·개정하여 시행 근거를 마련하였고, 생물다양성 관리계약, 멸종위기종 관리계약, 생태계보전협력금, 관람료 부과 등의 경제적 유인책을 시행 중이다. 생태계서비스 지불제의 운영으로 생물다양성 및 개체 수가 증가하고, 지불제에 대한 지역주민 인식 및 만족도 제고되면서, 생물다양성 보전을 위한 자발적 참여 의지가 높아지고 있다. 하지만 현행 지불제는 관련법에서 명시하고 있는 지불제의 범위(대상, 이행 내용 등)에 비해 협소하고, 운영 예산이 부족하며 상당수의 지자체가 생태관광 방식으로 생태계서비스를 이용하고 있고 이것이 지역민에게 상당한 경제적 효과를 거두고 있으나, 관광객 급증으로 인한 환경오염, 자연 훼손 등에 대한 대책이 필요하다. 향후 산림 분야 방면의 다양한 제도 도입을 위해서 우선 면적에 기반을 둔 산림생태계서비스의 시범사업 시행이 적절하다. 이를 위해서 산림관리체계와 환경서비스 간의 상관관계에 대한 과학적 지식이 전제되어 측정 및 모니터링을 진행해야 한다. 중국의 생태보상제도는 전반적으로 많은 성과를 얻었지만, 이해관계가 복잡하고 많은 문제점과 발전 과제를 안고 있다. 국가중점 생태기능구역에서 중앙 재정의 ‘이전지불 방식’을 채택하였고, 중점 생태기능구역과 국가급 자연보호구역, 세계문화자연유산 등 개발이 금지된 지역에서 보상을 확대하고 있다. 산림생태보상제도에서는 산림생태이익 보상기금이 정식으로 설립되었고 단계적인 성과를 얻었다. 이와 더불어 천연림 보호사업, 퇴경환림사업, 방사사업과 지방 산림생태보상제도도 상당한 성과를 달성하였다. 반면에 중국 생태보상제도는 주로 산림, 초원, 광산자원 개발 영역에 집중되어 있고, 유역, 습지, 해양 등 생태보상제도는 아직 초보적인 단계에 있으며, 경지와 토양생태보상은 아직 시행되지 않고 있어 보상 범위가 협소하다. 해양 생태보상제도의 범위 등도 명확하게 규정되어 있지 않기 때문에 국가 차원의 「생태보상조례」가 제정되어야 한다. 전반적으로 중국 정부는 각 분야별 생태보상제도의 보상 기준의 표준화 및 차별화가 시급하다. 끝으로 양국의 생태계서비스의 성격 특히 공공재적 특성을 파악하고 지역적인 여건을 고려하여 상황에 맞는 생태계서비스 지불제도를 발전시키기 위한 협력 분야, 방법 및 건의를 하였다.

Table Of Contents

제1장 서 론
1. 연구의 배경과 필요성
2. 연구의 목적
3. 주요 연구 내용 및 연구 방법

제2장 한국 생태계서비스 지불제도 운영 현황
1. 물 분야 생태계서비스 지불제도
가. 한국의 물 관리 체계
나. 수자원 생태계서비스 지불제도 배경
다. 물 분야 생태계서비스 지불제도 법제 구조와 현황
라. 물 분야 생태계서비스 지불제도 운영 현황 분석
2. 생물다양성 분야 생태계서비스 지불제도
가. 유사·관련 현행 법제 현황
나. 생물다양성 분야 생태계서비스 지불제도 운영 현황
3. 산림 분야 생태계서비스 지불제도
가. 산림 분야 생태계서비스 지불제도 이용 현황
나. 산림생태계서비스 지불제 유형 구분에 따른 지불제 설계 예시

제3장 중국 생태보상제도 운영 현황
1. 중국 생태보상제도 개괄
가. 생태보상제도 목표 및 개념
나. 생태보상제도 부과 주체, 지불 대상 및 방식
다. 생태보상제도 법률 및 정책
2. 분야별 생태보상제도 현황
가. 중점생태기능보호구역 생태보상제도
나. 하천생태보상제도
다. 산림생태보상제도
라. 광산개발생태보상제도
마. 해양생태보상제도

제4장 한중 생태계서비스 지불제도 비교 및 협력 방안 개발
1. 한중 생태계서비스 지불제도 비교
가. 생태계서비스 지불제도의 개념 및 함의 비교
나. 한중 분야별 생태계서비스 지불제도 비교
2. 한중 생태계서비스 지불제도 성과 및 발전 과제
가. 한국 생태계서비스 지불제도 성과 및 발전 과제
나. 중국 생태보상제도의 성과 및 발전 과제
3. 한중 생태계서비스 지불제도 협력 방안
가. 협력 분야
나. 협력 방법

제5장 요약 및 결론

참고 문헌

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