배출권거래제도의 벤치마크 사례 국제비교 연구

Abstract

배출권거래제는 탄소배출 규제대상 간에 배출권의 거래를 허용함으로써 온실가스를 비용효율적으로 감축하는 제도이다. 이러한 시장기반의 배출권거래제는 최근 온실가스 저감수단으로서 직접규제 방식에 비해 널리 선호되는 경향을 보인다. 그러나 배출권거래제가 경제적 효율성을 저해하지 않고 신축적 대응을 통한 비용효율적인 온실가스 감축이라는 이론적 효과를 발휘하기 위해서는 합리적인 제도 설계가 뒷받침되어야 한다. 제도의 설계 시 다양한 고려사항이 존재하는 가운데 배출권 할당방식은 가장 중요한 부분을 차지한다. 할당방식은 크게 무상할당과 유상할당으로 구분되며, 무상할당은 그랜드파더링과 벤치마크 방식으로 나뉜다. 그랜드파더링은 과거 일정 기간의 배출량이나 배출원단위를 기준으로 할당하는 방식이며, 벤치마크 방식은 활동량 기반의 배출 효율이나 저감기술 등을 고려하여 설정된 표준화된 배출원단위를 기준으로 배출권을 할당하는 방식이다. 배출권거래제 시행 초기에는 지표 산정의 단순성과 정책 집행의 용이성 측면에서 그랜드파더링에 의한 무상할당방식이 주로 채택되나, 점차 벤치마크 방식에 의한 무상할당방식으로 그리고 나아가 유상할당방식으로 전환되는 양상을 보인다. 우리나라는 시장기능을 활용하여 효과적으로 국가 온실가스 감축목표를 달성한다는 명제 아래 2015년부터 배출권거래제를 시행하고 있다. 2015년부터 2017년까지를 1차 계획기간으로 설정하고, 동기간 동안에는 배출권거래제의 안정적 정착에 주력한다는 운영목표 하에 과거 몇 년간 온실가스？에너지 목표관리제를 통해 경험을 축적한 그랜드파더링을 배출권의 기본적인 할당방식으로 채택하였다. 단, 정유, 시멘트, 항공 등 3개 업종의 일부 시설에 대해서는 벤치마크 할당방식을 적용하였다. 그러나 2차 계획기간이 시작되는 2018년부터는 할당방식의 선진화를 목적으로 벤치마크 할당방식의 적용을 확대한다는 계획이다. 이에 따라 2차 계획기간으로의 진입에 앞서 2015년부터 향후 1~2년간은 벤치마크 도입 관련 사전적인 검토와 준비가 필요한 중요한 시점이다. 이에 본 연구는 EU, 미국, 중국 등 배출권거래제 시행국가의 벤치마크 적용 사례를 심층 분석하고 국가 간 사례를 상호 비교함으로써 국내 벤치마크 확대 도입상의 정책적 시사점을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 이를 위해 가장 대표적인 배출권거래제에 해당하는 EU-ETS와 함께, 제도 시행 초기부터 벤치마크를 주요 할당방식으로 도입한 미국 캘리포니아 사례를 분석하였다. 또한 아시아 주변국으로서 우리나라에 경제, 환경적으로 중차대한 영향을 미치는 중국을 사례 대상국으로 선정하여 분석을 실시하였다. EU-ETS의 경우 제도 시행 1, 2기 동안 그랜드파더링에 의한 무상할당을 적용하였으나, 과다할당과 횡재이윤의 문제에 직면하면서 2013년부터 착수한 EU-ETS 3기부터는 무상할당 비율을 대폭 감축하고 벤치마크 방식에 의한 무상할당으로 기본 할당방식을 전환하였다. 미국 캘리포니아는 EU-ETS 사례를 교훈 삼았을 뿐만 아니라 조기행동과 저탄소 생산활동에 대한 적절한 인센티브를 제공함으로써 탄소누출을 최소화하고자 하는 의도에서 2013년 제도의 착수 시점부터 벤치마크 할당방식을 적용하였다. 중국 시범사업의 경우에는 그랜드파더링 방식에 기초한 무상할당을 기본방식으로 채택하였으나 벤치마크 할당방식도 일부 지역의 일부 업종에 대해 제한적으로 적용하고 있으며, 2016년 이후 국가단위 배출권거래제도 추진 시에는 가능한 한 벤치마크 할당방식 적용을 고려하고 있다. 벤치마크 할당방식은 기본적으로 활동량에 벤치마크계수를 곱해 배출권을 할당하는 방식을 말한다. 따라서 벤치마크계수와 활동량의 두 요소를 어떻게 정의하는지가 배출권의 할당에 중대한 영향을 미친다. EU-ETS와 미국 캘리포니아는 벤치마크의 적용단위를 기본적으로 제품(product)으로 설정하여 동종 제품군에 대해서는 하나의 벤치마크만 설정하여 적용하도록 규정하였다. 또한 제품 벤치마크의 적용이 어려운 경우 대안적 접근법을 취함으로써 열 벤치마크와 연료 벤치마크 그리고 공정배출 접근법을 순차적으로 적용하거나, 열 벤치마크와 연료 벤치마크가 결합된 형태인 에너지 벤치마크를 적용한다. 반면 중국과 한국의 경우 벤치마크 적용을 위한 일정한 기준을 마련하고 있지 않다. 이는 현재로선 일관된 벤치마크 적용경계 설정을 위한 데이터가 미비하고, 측정 시스템도 제대로 구축되어 있지 않다는 현실적인 문제에서 비롯된 것으로 볼 수 있다. 또한 EU-ETS의 PRODCOM, 캘리포니아의 NAICS 코드 등과 같이 제품이나 배출활동에 대해 활용 가능한 명확한 분류체계가 존재하지 않는다는 점에도 기인한다. EU-ETS 및 캘리포니아 사례에 기초할 때 향후 우리나라도 배출량의 포괄성 및 배출 저감 효과성 등의 측면에서 하나의 제품에 대해 하나의 벤치마크 적용을 원칙으로 하는 제품 벤치마크의 적용을 고려하는 것이 적절할 것으로 보인다. 그러나 현재 제품 벤치마크의 적용을 위한 분류체계와 데이터가 존재하지 않는다는 측면에서 우선적으로 국내 실정에 맞는 제품 분류체계를 마련하거나 해외 분류체계의 준용 가능성에 대한 면밀한 검토가 필요할 것이다. 또한 기존 MRV체계에 대한 적절한 수준에서의 개선이 필요할 것이다. 현실적으로 제품 벤치마크의 적용이 어려운 경우가 존재한다는 점에서 대안적 접근법 마련도 필요할 것이다. 특히 간접배출도 규제대상으로 삼고 있으며, 제품별 간접배출 계측이 현 단계에서는 어려워 당분간은 그랜드파더링 방식이 공존할 수밖에 없는 현실을 고려해 그랜드파더링 방식과의 조화로운 운용방안에 대해 고민이 필요할 것이다. EU-ETS는 제품 벤치마크를 기준으로 2007~2008년 배출집약도가 상위 10%에 해당하는 사업장의 배출집약도 평균을 벤치마크계수로 정한다. 캘리포니아는 동일 제품을 생산하는 해당 사업장의 기준연도 평균 배출집약도의 90% 또는 최상위 효율 수준을 벤치마크계수로 설정하고 있다. 이때, EU-ETS는 고정된 기준연도를 토대로 제품 벤치마크계수를 도출하여 3기 동안은 동일하게 유지하되, 4기가 시작되는 2021년에는 갱신할 예정이다. 반면 캘리포니아는 최근 생산량에 기초해 벤치마크계수를 지속적으로 갱신한다는 계획이다. 북경을 제외한 중국 시범사업지역과 우리나라는 평균 배출집약도를 벤치마크계수로 설정하고 있다. 특히 중국의 일부 시범사업 지역에서는 그 값을 지속적으로 갱신한다는 계획이다. 우리나라의 경우 그랜드파더링 방식과 벤치마크 할당방식이 한동안 공존할 수밖에 없다는 점에서 우선 그랜드파더링으로 할당받는 시설과의 차별화 방지를 위해 평균 수준으로 벤치마크계수를 설정하는 것이 무리가 없을 것으로 보인다. 그러나 추후 그랜드파더링 방식의 적용 비중 축소 여부에 따라 보다 엄격한 수준으로 강화하는 방안을 고려할 수 있을 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 벤치마크 할당방식에서 벤치마크계수와 함께 가장 중요한 요소는 활동량이다. EU-ETS와 캘리포니아는 기본적으로 투입물부터 생산공정, 그리고 최종산출물까지를 포괄하는 제품을 벤치마크의 기준으로 삼음에 따라 생산량을 활동량으로 규정한다. 중국 시범사업과 우리나라의 경우에도 업종 특성에 따라 일부 배출활동에 대해서는 생산량을 적용하지만, 활동량이란 기본적으로 무엇인지 특별히 정의하고 있지 않다. 활동량의 기준연도를 어떻게 설정하는지도 할당량에 중요한 영향을 미치는데, EU-ETS와 우리나라는 과거의 기준연도를 적용하고 있다. 특히 EU-ETS의 경우 두 개 기간을 동시에 설정하여 둘 중 더 큰 중위값을 취하도록 함으로써 활동량을 최대한으로 보전해 주고자 시도한다. 반면 중국 시범사업과 캘리포니아는 최신연도를 반영하며, 특히 캘리포니아의 경우 할당대상연도 2년 전(t-2)이라는 지속적으로 갱신되는 기준연도를 설정하고 있다. 이러한 업데이팅(updating) 방식은 산업부문의 생산활동 위축과 탄소누출 방지를 위한 조치에 해당한다. 우리나라도 제품 벤치마크의 우선 적용을 고려하는 것을 전제로 생산량에 기반을 둔 벤치마크(product based benchmark) 방식의 채택을 고려할 수 있을 것이다. 생산량을 산정하는 기준연도는 EU-ETS와 같은 과거 기준연도, 캘리포니아와 같이 지속적으로 갱신되는 기준연도의 두 가지 경우를 상정할 수 있다. 기업 생산활동의 온전한 보전과 탄소누출 방지효과 차원에서 기준연도가 지속적으로 갱신되는 실적 조정방법이 유리할 수 있겠으나, 시의적절한 배출량 및 생산량 데이터의 확보 필요성과 행정비용 부담 등을 고려할 때 벤치마크 방식 도입 초기에는 과거 기준연도의 생산량에 기초한 고정적인 벤치마크의 적용이 용이할 것으로 보인다. 마지막으로 벤치마크 할당방식의 도입？설계에 있어 EU-ETS 사례에서 가장 눈여겨 볼만한 특징은 ETS 시장여건에 대한 사전적 분석을 바탕으로 벤치마크의 적용 목적을 명확히 확립하고, 이를 달성하기 위한 벤치마크 적용 원칙을 수립한 후 세부 방법론을 체계적으로 개발하였다는 점이다. 뿐만 아니라 방법론 개발과정에서 이해당사자들과 지속적으로 소통하고 협의하는 과정을 거치며, 그 결과를 유럽연합 홈페이지에 투명하게 공개한 점을 들 수 있다. 이러한 EU-ETS의 사례를 참고하여 캘리포니아도 벤치마크의 구체적 개발에 앞서 원칙을 수립하고, 가능한 부분에 대해서는 EU-ETS의 사례와 비교를 시도한 점이 특징적이다. 우리나라와 중국 시범사업의 경우 많은 부문에서 EU-ETS의 사례를 벤치마킹하고자 시도한 반면, 체계적이고 일관된 원칙이나 기준에 대한 고민이 부족한 상태에서 부분적이고 산발적으로 EU-ETS의 추진방식을 도입？적용하고 있는 것으로 평가된다. 추후 우리나라가 벤치마크 할당방식을 설계함에 있어 우선적으로 EU-ETS의 사례에서와 같이 벤치마크의 도입 목적을 명확히 하고, 목적 달성을 위한 기본원칙 수립이 필요할 것이다. 또한 목적과 원칙에 따라 할당방안을 마련한 후, 설계안에 대해 이해당사자들과 사전적인 소통？협의과정을 거치며 단계적이고 체계적으로 접근할 필요가 있는 것으로 판단된다. 그래야만 정부가 수립한 할당방식에 대한 논리적이고 체계적인 접근이 가능하며, 시장에 적절한 정책신호를 전달하여 제도에 대한 수용성을 높이고 제도의 실효성 또한 향상시킬 수 있기 때문이다.

Korea enacted the Act on the Allocation and Trading of Greenhouse Gas Emission Permits in 2012 pursuant to Article 46 of the Framework Act on Low Carbon, Green Growth, which stipulates that the government may utilize market functions in accomplishing the national GHG reduction targets and operate a cap-and-trade scheme. Based on this, Korea launched the National Emissions Trading Scheme (ETS) in January 2015. Since then, the ETS has become a principal mitigation policy in achieving the national reduction target. According to the Master Plan for the Emissions Trading Scheme published by the Ministry of Strategy and Finance, the main objective of the first commitment period (2015~2017) is to accumulate experiences and ensure that the system takes root. In this regard, the grandfathering methodology which uses the lesson learnt from experience in the target management system has been applied for the allocation of emission permits. Yet the advancement of the allocation methodology is planned from the second commitment period (2018~2020). This means that benchmark-based allocation is to be expanded, and thus it requires in-depth reviewing and benchmarking of advanced cases of other countries. This study analyzes and compares free allocation methodologies based on benchmark for emissions trading scheme of EU, US California, and China in order to investigate policy implications that contribute to designing a benchmarking methodology for the Korean ETS. Based on the country case study, we suggest adopting the method of a product benchmark which covers the complete production process and devising alternative approaches such as heat, fuel or energy benchmarks for activities not covered by a product benchmark. Here, a product benchmark refers to an emission intensity expressed as emissions per a unit production of a product. In order to apply a product benchmark, clear product classification should be defined first by referring to PRODCOM of the EU-ETS or NAICS of California. The measuring, reporting and verifying (MRV) system should be also improved accordingly. The starting point in setting the benchmark level can be the weighted average emission intensity of installations producing the same product, taking into account the matter of equity with installations that are allocated based on the grandfathering methodology. Benchmark coefficients can be updated periodically considering carbon leakage protection, technological advancement and so on, but it is recommended to keep them unchanged for some time in case of Korea since regular updates require timely MRVed data and pose administrative burden. Above all, the process of developing benchmarks should be logically explained and transparent based on clear objective and principle.