넥서스 기반 통합적 기후환경 대응체계 구축 연구: 도시지역 기후적응정책 문제를 중심으로

Abstract

기후변화는 정책을 구성하는 데 있어 불확실성을 내포한 미래의 외생적 충격 요인 중 하나이다. 기후의 변동성과 불확실성의 증대, 기온 상승과 이에 따른 다양한 부문에서의 영향은 새로운 정책 구성의 틀과 방법을 요구한다. 이는 정책문제 해결에 있어 복잡성이 증대하고 있는 정책환경의 변화를 반영하고, 기후변화로 인한 다양한 문제가 기존의 문제와 상호 연계된 구조를 지니고 있다는 현실을 인지하며, 이러한 문제에 대해 새로운 해결 방식이 필요하다는 것을 의미한다. 또한 사회경제적 변화에 따라 정책 수요자와 대상자들은 다층적이고 다양한 형태의 거버넌스를 구성하고 있다. 이는 한 부문에 국한된 대응이 다른 부문과의 관계에서 상충관계를 일으킬 수 있음을 의미하므로 상호 시너지를 만들기 위한 해결 방식이 요구된다. 이러한 문제를 해결하기 위해 최근 기후환경과 관련된 정책구성의 틀은 주류화(mainstreaming)에 대한 논의, 넥서스 접근(NEXUS approach)에 대한 논의, 과학적 지식과 비과학적 지식의 통합에 대한 논의 등으로 구성된다. 우선, 주류화에 대한 논의는 기후변화 혹은 기후변화 적응과 관련된 논의를 기존의 정책과 제도, 법 등에 어떻게 포함시킬 것인가에 대한 문제를 다룬다. 기후변화 적응과 관련된 주류화의 문제는 제도 내 적응을 배태시키는 것을 의미한다. 별도의 대응책을 마련하는 것보다 기존 정책의 틀 안에서 보다 효과적인 기후변화 적응과 관련된 정책을 이행하고자 하는 것이다. 다음으로 넥서스 접근에 대한 논의는 각 부문별로 구성되어 있는 요인을 통합적인 관점에서 구성하고자 한다. 기후변화 영향으로 변화가 야기될 수 있는 각 부문별 논의가 아니라 관련성이 높은 분야 간 통합을 위한 논의를 의미한다. 이러한 넥서스 접근은 기후변화의 영향 모형을 구성하는 데 있어서 논의가 주를 이룬다. 마지막으로 과학적 지식과 비과학적 지식의 통합에 대한 논의는 기후변화의 전망, 예측과 관련된 모델링의 과학적 지식과 사회적 인식, 지역 내 활동, 거버넌스 등 비과학적 영역의 지식 간 통합에 대한 것이다. 과학적 지식은 보다 정확한 기후의 변동성과 미래 전망에 대한 예측에 초점을 맞추고 있다. 하지만 이는 정책의 수립 및 이행과 맞닿아 있는 비과학적 지식과 관련된 부분에서는 논의와 통합이 이뤄지지 못하고 있다. 따라서 과학적 지식과 비과학적 지식이 서로 동떨어져 효과적인 적응의 이행과 정보 전달 등이 이루어지지 못할 가능성이 있다. 이 연구의 세부적인 목적은 세 가지이다. 첫째, 다양한 문헌들 속에서 넥서스 접근이라는 것이 무엇인지 파악하고 정책 구성의 관점에서 개념을 정립하는 것이다. 둘째, 넥서스 접근에 기반을 둔 정책 구성의 프레임워크를 설계하는 것이다. 여기에는 통합적 정책 구성을 위한 구조와 방법들이 포함된다. 셋째, 실제 도시지역에서 발생할 수 있는 기후적응과 관련된 정책문제를 설정하고 넥서스 기반의 프레임워크를 적용하여 정책대응 방안을 마련하는 것이다. 이 연구에서는 정책 구성의 관점에서 넥서스 접근의 의미를 규정하고, 접근 방법에 대한 고찰을 통해 정책 구성과 개발에 대한 의사결정 방법론에 초점을 둔 넥서스 프레임워크를 제안하였다. 지식구조라는 이름으로 과학적 근거를 마련하고 이에 따른 의사결정 과정과 연계한 넥서스적 개념을 적용한 데 그 차별성이 있다. 이 연구에서 활용되는 넥서스적 접근법은 주요 문제해결을 목적으로 활용하고 있으며 이를 위해 과학적 지식, 비이해관계인의 지식, 이해관계인의 지식이 하나로 통합되고 그 안에서 요인 간 상충관계와 시너지 관계를 찾아내고자 하였다. 넥서스 프레임워크를 도출하고 적용하는 데 있어 도시의 기후적응 관련 정책문제에 초점을 맞추었다. 도시에서 기후적응과 관련된 주요 문제는 도시열섬과 상수원 관리문제를 선택하였다. 도시열섬의 문제는 기온상승, 폭염 등과 관련해서 기후적응 분야에서 논의되고 있는 주제이다. 기후변화로 인한 기온 상승이 도시지역에서는 도시열섬 현상과 더해져 폭염, 열대야 등이 지속되는 문제가 나타날 가능성이 높다. 이는 인구, 경제, 사회활동이 집중된 도시지역에 기후적응과 관련된 정책문제를 야기한다. 산업화된 사회에서 도시지역의 활동이 불가피함을 고려할 때 도시열섬과 관련된 문제는 기후변화 적응에 있어서 그 중요성이 높다. 우리나라의 경우 도시화율이 높고 인구의 대부분이 도시화된 지역에 거주한다는 점에서 도시열섬과 관련된 문제는 중요하다. 다음으로 선택한 정책문제는 상수원 수질관리 관련 문제이다. 기후변화는 강수량 변화와 가뭄 등을 초래하며, 이는 집단화된 공동생활을 이루면서 자원을 끊임없이 소비하는 도시지역에 상수원과 관련된 문제를 야기한다. 도시지역의 상수원 수질관리 문제는 강을 중심으로 상류와 하류지역의 갈등과 협력 문제를 동시에 가지고 있으며 기후변화는 이러한 이해관계자들의 갈등을 심화시킬 수 있다. 특히 우리나라의 경우 상·하류 간의 협력이 요구되는 광역상수원 체계가 도시지역에 있으며, 물이용부담금, 오염총량제, 특별대책지역 등과 같은 관련된 문제가 90년대 이후로 끊임없이 나타나고 있다. 특히 최근에는 가뭄으로 인해 상수원 관련 수질과 수량 문제가 동시에 나타나고 있고, 물이용부담금 등과 관련해서도 갈등이 발생하고 있다. 기후변화 적응은 물과 관련해서 물 부족과 관리의 문제를 중요하게 다루고 있다. 특히 물관리에 대한 체계가 효율적이지 못하고 지역 간 갈등, 수질 등 문제가 끊임없이 나타나는 우리나라의 현실에서 상수원 관리 문제는 중요하다. 이에 도출된 넥서스 프레임워크를 도시열섬과 상수원 수질관리 문제를 중심으로 적용한 결과를 살펴보았다. 두 문제에 대해 넥서스 프레임워크에서 논의하였던 단계별로 어떻게 적용되고, 어떻게 문제가 정리되며, 통합적인 대응책이 도출되었는지 살펴보았다. 이 연구에서 제안한 넥서스 프레임워크는 비단 도시열섬 문제와 상수원 수질관리 문제뿐만 아니라 기후변화 적응과 관련되는 통합적 논의에서 일반적으로 적용할 수 있다. 즉, 미래의 기후환경과 관련된 정책문제 해결에 있어 넥서스 접근방법은 다양하게 활용될 수 있다. 연구에서 넥서스 기반 프레임워크를 도시열섬 문제와 상수원 수질관리 문제에 적용하여 사례 연구를 시행한 것은 이러한 프레임워크가 정책 현실에 충분히 적용 가능하고 활용될 수 있음을 보여준다. 두 문제에 대해 넥서스 프레임워크 단계에 따라 적용된 과정은 각 단계를 거쳐 어떠한 부분에서 정부의 정책적 개입이 가능한지, 미래에 있어 지속적 정책 개발의 방향은 무엇이 되어야 하는지에 대한 사항을 제시하였다. 정책실험의 형태로 진행된 이 사례연구는 기후환경과 관련된 다양한 정부정책 구성에 있어 하나의 선행 사례로서 의미를 제공할 것이다. 추후 보다 많은 다양한 사례에 대한 정책실험과 연구를 통해 미래 기후환경 문제에 넥서스적 접근이 활용되기를 기대한다.

In policy making, climate change is known as one of uncertain exogenous impulses. Because of increase in the climate variability and uncertainty, it requires a new policy structure and methodologies. Increasing complexity in resolving climate change relevant to other issues means it should reflect a change in the policy environment. The complexity of climate change highlights the importance of a new approach to climate change. Due to socio-economic changes, policymakers and stakeholders are engaged in multi-layered forms of governance, and new methodologies are required to boost mutual synergistic effects. Recent policy approaches to solve complex interdisciplinary issues is divided into 1) mainstreaming, 2) nexus approach, and 3) the integration of scientific based knowledge and non-scientific knowledge. First, discussion on the mainstreaming is about how to implement climate change or climate change adaptation into current policy, law and institution. The mainstreaming regarding climate change adaptation is mainly about implementing adaptation into current policy rather than making an alternative solution. Second, the nexus approach encourages integrated management and governance across different sectors. It’s not about sectoral impacts, but integrated impacts caused by climate change. Lastly, discussion on the integration of scientific and non-scientific based knowledge is about combining climate change prospect and scientific knowledge regarding predictive modeling, social awareness, regional activities, governance, etc., While scientific knowledge focuses accurate climate volatility and prediction, lack of integration in the part which covers non-scientific knowledge is a continous issue. Implementing effective adaptation and sharing information might not possible, because scientific knowledge and non-scientific knowledge are divided. There are three specific objectives in this research. First is to understand nexus approach based on literature reviews and define the term “nexus” from the policy perspective. The second objective is to construct a policy framework based on “nexus”. The framework includes structures and methodologies for composing integrated policy. Lastly, to define the policy issue with climate change adaptation that has a chance to occur, and to provide a nexus based policy response. In this research, nexus approach from the policy perspective is defined. Through further research on approach methodologies, a nexus framework, focusing the policy development and decision making methodologies, is suggested. Combining knowledge structure as a scientific basis, and decision making processes as nexus approach is slightly different from previous studies. This research focuses on seeking synergy effects and relations among scientific knowledge, and opinions from non-stakeholder and stakeholders. This research focused on climate change adaptation policy mainly in urban area to define and apply the suggested nexus framework. Two major issues covered in this study are urban heat island and quality management. The urban heat island is an issue relevant to temperature rise, heat wave, etc., Extreme weather such as heat wave and tropic nights is expected to continue due to temperature rise. This suggests climate change related policy problems in urban areas with a high population and active socioeconomic activities. Considering the current status of urbanization and high population density in urban areas in Korea, urban heat island is critical to the issue of climate change adaptation. Next, water quality management is selected as another policy issue. Climate change may lead to changes in precipitation, drought, etc. Water quality management is crucial in urban areas where a large group constantly consumes resources. Conflicts and cooperation between the upper and lower area of the river is the problem caused by water quality management in urban area. Climate change may exacerbate the conflict among different stakeholders. Especially in case of Korea, urban area requires cooperation between the upper and downstream residents. Issues on water use fee, total volume of pollutants and special countermeasure areas constantly appears since 1990s. Recently managing water quality and quantity is increasingly important due to droughts. Water management is significant in climate change adaptation, especially where has a lack of water management systems and has conflicts between regions. This research applies the nexus framework to the issues of heat island and water management in urban areas. This research is to apply the nexus framework to the issues and to seek an integrated response. The suggested nexus framework of this research would be adaptable to other integrated discussions relevant to climate change adaptation. Nexus approach in solving problems associated with the future weather conditions could be used in various ways. This research, conducting nexus based case studies of urban heat island and water management, shows that the nexus based framework may be applicable enough to realities. Regarding the two issues, the study suggests policy intervention and policy direction to the sustainable development. Furthermore, this case study conducted in the form of a policy experiment provides various policy making methods related to climate environment. It is expected to extend nexus approach in future climate environment issues through more practices and policy experimentations.