수질오염총량제 시행에 따른 특별대책지역 및 수변구역 규제개선방안 연구

Abstract

정부의 규제개선정책(국가경쟁력강화위원회, 2008.11)에 따라 수질관리가 입지규제에서 총량 및 배출규제 중심으로 전환되었다. 이에 따라 한강 상수원 지역은 2011년 6월부터 의무화되는 총량제 시행에 따라 입지규제 등 상수원 지역 제도개선방안 마련 등 수질관리정책이 전환점을 맞고 있다. 본 연구는 이와 같은 배경과 문제의식을 바탕으로 팔당호 수질을 안정적으로 개선 및 유지하기 위해 앞으로 추진해야할 총량관리와 연계한 제도개선 방향을 제시하고자 하였다. 구체적으로 한강 총량제 의무제 시행( 2011년 6월 확정, 실시 2013년 6월)에 따라 특별대책지역에 대한 오수배출시설, 가축분뇨 배출시설 등에 대해서는 행위제한 적용이 배제(「한강수계법」 시행령 제11조)되므로 이를 고려한 특별대책지역 규제개선이 필요하다. 오수배출시설(음식점 등)에 대해 입지규제(400m2 또는 800m2)를 실시하고 있으나, 하수처리구역 外 지역에서는 필지 분할 시점, 용도지역의 종류 등에 따라 복잡한 규제 체계를 갖고 있어 다수의 민원이 발생하고 있기도 하다. 총량제는 대상물질이 BOD와 총인(한강 2013년)에 국한되어 있어 다양한 오염물질 관리에는 한계가 있으나, 효율적인 수질관리를 위한 선진 수질관리정책이기도 하다. 그러나 상수원과 민감한 지역에서의 입지규제와 난개발방지는 상수원의 안전성을 담보하기 위한 가장 중요한 정책이며 이러한 부문을 역시 특별대책지역 고시가 담당하고 있어 규제개선정책 도출시 이러한 관리정책이 훼손되지 않도록 하여야 한다. 이런 측면에서 새로운 제도나 정책의 도입시 상수원지역 관리를 위한 「한강수계법」의 제정취지에 적절하게 해석되고 적용되어야 한다. 「한강수계법」제1조가 천명하고 있듯이 “한강수계 상수원을 적절하게 관리하고 상수원 상류지역의 수질개선 및 주민지원 사업을 효율적으로 추진하여 상수원의 수질을 개선함을 목적”으로 하는 법의 제정 취지에 비추어 「한강수계법」 제9조 및 같은 법 시행령 제11조에 따른 특별대책지역 고시의 행위제한 규정의 적용 배제 규정은 해당 시·군 내 오염총량관리 시행계획이 적용되는 지역을 전제로 한 것으로 이해함이 적정하다. 따라서 단순히 오염총량관리시행계획을 수립·시행하고 있는 해당 시·군의 관할 지역 전체에 대하여 일률적으로 특별대책지역 고시의 적용을 배제하는 것은 「한강수계법」의 제정 취지에 반하는 것으로 실질적인 오염총량관리시행계획이 적용되는 지역에 대해서만 특별대책지역 고시의 행위제한 규정의 일부 배제 조항이 적용된다고 해석함이 타당하다. 다시 정리하면, 법문의 형식상 「한강수계법」의 조문이, 환경정책기본법 및 특별대책지역 고시를 통한 사전적 입지규제를 내용으로 하는 규제의 일부를 「한강수계법」에 따라 오염총량관리시행계획을 수립·시행하는 시·군의 관할구역에 대하여 배제하는 단순한 규정을 두고 있다. 그러나 앞서 살펴 본 바와 같이 특별대책지역 고시의 내용이 일률적으로 배제된다고 보는 것은 「한강수계법」 제정 취지에 반하는 것으로 특별대책지역 고시의 유지가 적정하다. 만약, 고시적용을 배제한다면 「한강수계법」 제정목적을 달성할 수 있도록 (1) 특별대책지역 고시의 일부 규정의 적용이 배제됨으로 인하여 발생하는 수질 및 상수원 관리의 공백 발생여부를 검토하여, (2) 특대고시의 적용이 배제되는 지역적 범위를 「한강수계법」 및 같은 법 시행령에서 더욱 명확하게 한정하고, (3) 상수원 수질개선을 위한 「한강수계법」 제정의 취지를 실현할 수 있도록 법 정비가 우선되어야 한다. 그리고 상수원의 특성을 고려한 규제대상 오염물질의 항목 및 배출 허용 수준을 고려하여 오염총량관리계획의 내용을 세분화하여 제도를 보완할 필요가 있다. 현행 수질오염 총량제로서는 소규모 건축물은 총량제에 따른 할당을 하지 않거나 적정 사후관리가 이루어지지 않기 때문에 하수처리구역외 지역에서 기존의 입지규제 관련조항이 배제된다면 지금까지의 경험으로 볼 때 소규모 시설의 입지로 인해 오염관리의 사각지대로 남을 수 있다. 즉 다음 표에서 보듯이 총량제에서 일정규모 미만 건축물과 음식 숙박업 및 단독주택은 총량관리대상으로 이는 자연중감으로 관리하고 있으나, 실제 부하량 할당과 모니터링 등 사후관리가 이루어지지 않고 있다. 이와 같은 문제가 있음에도 현재 관리가 가능한 것은 특별대책지역 고시에서 소규모 난개발을 관리할 수 있는 기능이 있기 때문이다. 만약 특별대책지역 고시에서 이와 같은 기능을 하지 못할 경우, 소규모 난개발을 막기에는 어려움이 있다. 따라서 수질오염총량제 시행에 다른 규제개선을 논의할 경우 이와 같은 문제점이 보완될 수 있도록 하여야 한다. 고시가 배제될 경우 개발사업 할당 및 환경공영제 실시를 통해 오염원의 총량증가가 관리 가능해야 한다. 따라서 총량제로 관리가 불가능한 부문에 대한 제도적 보완이 반드시 선행되어야 한다. 만약 총량제 의무제 시행에 따라 특별대책대지역에 대한 오수배출시설, 가축분뇨 배출시설 등에 대해서는 행위제한 적용이 배제된다면, 하수처리구역외 지역에서 총량제로 해결할 수 없는 부문의 보완이 반드시 필요함을 거듭 강조하고자 한다. 즉, 총량제는 하수처리구역내에서는 각종 처리시설을 통해 관리가 가능하다. 그러나 하수처리구역 외의 경우는 오염관리가 어려운 것이 현실이다. 특히 하수처리구역 외에서 소규모 난개발이 발생할 경우를 충분히 대비해야 한다. 이런 측면에서 특별대책지역 고시의 목적을 살펴보면 첫째는 수질오염방지이고 둘째는 난개발 방지이다. 수질오염방지에서 총량제 대상항목에 대해서는 총량제로 관리가 가능하나 난개발은 총량제로서 관리가 어려운 부문이다. 우리는 난개발이 수질에 얼마나 영향을 끼치는 가는 준농림지제도 도입을 통해 경험한바 있다. 난개발은 수질오염에 큰 영향을 끼치기 때문에 총량제 도입과 연계한 제도개선시 난개발 방지대책을 충분히 고려하여 추진해야 한다. 따라서 총량제 도입시 난개발 방지를 위해 최소한 다음 사항은 지켜져야 한다. 우선, 총량제 시행에 따라 고시적용을 배제할 경우, 난개발로 인한 수질오염원 관리를 위해 용도지역별 오염량을 할당하여야 한다. 즉, 해당 지자체내 지역지구별 할당이 이루어지도록 하여 난개발을 근원적으로 차단하여야 한다. 지역지구별 할당이란 기존의 도시지역, 생산관리지역, 보전관리지역 등 토지이용별로 개발비율에 따라 할당을 하는 것이다. 이렇게 할 경우, 하수처리구역내로 부하량이 할당되어 무분별한 난개발을 방지할 수 있다. 둘째는 하수처리구역외의 경우 오염발생원단위를 실제적으로 당해지역에서 배출되는 배출원단위(예:발생부하량의 50%)로 적용하고, 모든 오염발생원에 대해 총량대장을 작성하여 오염원 관리를 하도록 해야 한다. 이와 같이 하수처리구역외의 경우 실제 오염저감정도를 반영해 발생원단위의 일정비율을 배출량으로 산정토록 하는 등의 장치를 통해 관리가 되지 않고서는 난개발 등으로 오염원 증가를 억제할 수 없을 것이다. 상수원 지역 등이 난 개발이 이루어질 경우, 수질관리가 어려워진다는 것은 이미 과거 상수원지역 규제완화 관련하여 경험한바 있고 이는 또 새로운 규제강화로 이어져 사회적 혼란과 갈등을 키우는 단초가 되었음을 잊지 말아야 한다. 우리나라의 총량제는 나름대로 장점도 있지만 청정한 상수원지역의 경우에는 지역특성을 고려하여 적절히 입지규제와 연계되지 않는 한 오염의 전국 평균화를 유발할 수도 있다. 특히 난개발의 가능성이 높고 오염물질 적정관리가 곤란한 하수처리구역 外 지역에서 총량제에 따른 할당이나 오염원의 입지 및 배출규제 등 적정관리가 이뤄지지 않는 경우, 총량관리의 ‘사각지대’가 발생할 수도 있다. 뿐만 아니라 총량제 시행과 연계해 폐수 배출시설도 현행 규제 체계(배출량 규제)와 자연보전권역 규제 체계 개선(새로운 인허가 체계 도입)이 추진되는 시점에서 이들 두 시스템이 적절히 연계되지 않을 경우, 오염관리의 어려움이 예상되고 다양한 규제체계로 인한 업체들의 혼란이나 관리제도의 공백이 우려된다. 결론적으로 수질오염총량관리제를 바탕으로 상수원지역의 오염관리시스템의 완화는 상수원오염관리에 많은 문제점이 있으며, 그나마 하수처리구역 외는 실질적인 관리가 되지 않은 상태에서 난개발을 관리할 수 있는 고시적용을 배제하는 것이 상수원지역의 수질관리에 큰 타격을 가져올 것이 확실하다. 따라서 수질오염총량제도와 특별대책지역고시의 병행을 통해 오염원을 적정하게 관리하고, 만약 고시를 배제하고자 할 경우에는 개별법에 기존 고시의 행위제한 내용을 담은 후에 시행하는 것이 바람직하다. 다음은 이를 고려한 구체적 제도화 방안이다.