물인프라 건설단계 이후의 효율적 관리를 위한 중앙과 지방정부의 역할

Abstract

The aim of this study is to suggest financial policy and governance structure for effective and sustainable management of water infrastructure. The study ⅰ) identifies the current financial status and problems in managing the investment and operation for the water infrastructure, ⅱ) analyze foreign cases of finance policies and governance issues for the water infrastructure management, and ⅲ) suggests improvement plan for the water infrastructure management, the financial allotment system and appropriate governance policy. Under the policies driving expansion of water and sanitation services (WSS), WSS business in Korea have the problems of lack of plan and fund for re-investment and the structural, financial and, systematic problems. Moreover, counterplans for the impacts of climate change such as urban inundation/drought and the change for diversified demands are required. The financial structure of WSS industries is characterized by low level of cost recovery from tariff and the regional gap in the financial structure. It causes the financial pressure on the local governments and also elicits difficulty in the investment on renovation in the deteriorated facilities. Also, the governance of WSS industries through performance evaluation is not covering sustainable financing and reasonable investment. The study suggests improvement plans in threes fields which are business structures, financial structures and governance. The system establishment for the water infrastructures services is needed in order to operate the business effectively and make investment on time. The study suggests following strategic methods. i) The industry restructuring and the establishment of region/basin management system are recommended to improve the competitiveness, economic efficiency and regional balance, ii) establishing the asset management system is needed for the efficient management of WSS, iii) strategic financial systems such as possibility evaluation on resource supply and liability on the losses from inefficiency are recommended for the sustainability of finance management. The study also considers diverse measures to improve the financial structures in the water infrastructure sector such as i) support on the establishment of the asset management system and on the re-investment, ii) establishing ‘re-investment fund’ and loan support for sustainable financing of water infrastructure, iii) reasonable cost-sharing of the expanded service for climate change adaptation. Finally, the study presents the following effective measures to improve the governance structure. For the WSS: i) improvement of the performance evaluation system, ii) establishment of the governance system in response to the climate change, iii) industry restructuring and establishment of the region/basin management system, iv) securement of a specialized regulatory system through an environmental regulatory organization which is suitable for integrated watershed management and a national economic regulatory organization in national level.

본 연구는 물환경 인프라 서비스의 합리적이고 지속가능한 제공을 위해 재정확보 및 투자전략, 효율적인 유지관리 등, 재정과 거버넌스 방안 및 정책방안을 마련하는 것을 목적으로 하는 연구로서, ⅰ) 물환경 인프라의 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점을 파악하고, ⅱ) 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사례를 분석하여 시사점을 도출, ⅲ) 물환경 인프라 관리 및 재정분담 등과 관련된 제도 정비 및 개선방안과 거버넌스 정책방안을 제시하였다. 1. 물환경 인프라(상하수도 중심) 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점 국내 상하수도 사업 구조의 현황을 파악하고 재정 구조 및 현황 분석을 위해 사업재원구조, 재정지원체계, 재정운영평가를 통해 재정적 과제를 도출하였다. 이를 토대로 구조적·재정적·조직적 문제점을 도출하기 위해 국가 정책과 지원이 지방정부 사업에 영향을 미치는 사례와 상하수도 사업운영 평가를 분석하였다. 또한 상하수도 부문에서 발생하고 있는 변화와 이슈에 대해 살펴보고 효율적인 운영을 위한 정책과제를 도출하였다. 국내 상하수도의 재정 구조를 살펴보면, 우리나라의 상하수도 사업은 전반적으로 요금을 통한 비용회수가 제대로 이루어지지 않고 있는 상황이다. 상수도의 경우 세입액은 점차 증가하고 부채액은 감소하는 추세이지만 요금 현실화율은 77.5%(2015년 기준)에서 개선되지 않고 있으며, 더욱이 상수도 재정 구조의 지역적 격차가 크게 나타나고 있다. 군지역의 경우는 요금 현실화율이 약 50%(2015년 기준)에 불과하다. 하수도의 경우 역시 하수도사용료와 원인자부담금 등의 요금을 통한 재원 확보보다는 국고, 교부금 등이 절대적인 비중을 차지하여 사용자 부담 재원이 32.4%(2015년 기준)에 불과할 만큼 취약한 재정 구조를 가지고 있다. 이러한 상하수도의 열악한 재정 현황은 노후관로 등 시설의 개·보수를 위한 투자를 어렵게 하며 지자체 재정의 압박과 같은 문제점을 초래하고 있다. 국가재정지원체계를 보면, 상수도의 경우는 여건이 취약한 지역과 노후화된 지방상수도 시설 정비 사업에 대한 지원, 대체상수원 개발과 고도정수처리 시설과 같은 정책적 촉진 사업에 대한 지원에 중점을 두고 있다. 하수도의 경우는 하수처리장과 하수관거에 대한 재정보조가 중점적으로 이루어지며, 지역적 여건에 따라 차별적인 보조체계를 가지고 있다. 또한 취약 계층 및 지역에 대한 지원, 하수처리수재이용과 같은 정책적 촉진이 필요한 사업에 대한 지원, 지자체의 투자재원 조달을 위한 지원에 중점을 두고 있다. 재정계획에 따른 정책목표 이행률과 계획 대비 실제 투자금액을 비교한 결과 정책목표 달성을 위한 적정한 수준의 재정 투자가 이루어졌으나, 투자재원 조달은 계획 대비 실제 투자에서 국비와 지방비 투자 비중이 상수도(3:7 → 2:8) 사업과 하수도(6:4 → 5:5) 사업에서 모두 계획보다 증가하여 재정부담이 높아졌으며, 요금수입 저조로 인한 구조적 약점이 더해지면서 지방재정에 부담을 가중하였다. 그럼에도 상하수도 사업의 재정은 여전히 높은 국가재정 지원율(하수도)로 인해 외부재원 의존성이 높고 재정건전성은 취약해 국가 재정의 부담요인으로 작용하였다. 이에 사용자 부담원칙에 부합하여 요금 현실화율을 높여 재원조달 구조의 균형을 이루고, 장기적인 투자계획 및 자산관리로 재정 수요를 합리적으로 관리할 필요가 있다. 상하수도 사업은 보급 확대 위주의 재정정책으로 인해 노후화된 시설에 대한 재투자 재원 및 계획 부재, 효율적인 정책 촉진·유인 방안 부족 및 재정지원체계 등의 구조적·재정적·조직적인 문제점을 가지고 있다. 또한 기후변화로 인한 도수침수, 가뭄 등에 대한 대응방안을 마련하고 다변화된 수요의 변화를 반영해야 하는 과제도 안고 있다. 국가 정책 및 지원이 지방정부의 사업에 미치는 영향에 대한 다양한 사례분석은 국가 정책·지원체계가 변화하는 환경(노후화, 기후변화)과 지역적 여건을 반영하여 발전적으로 개선될 필요가 있음을 보여 주었다. 또한 대표적인 거버넌스 도구로서 상하수도 사업을 대상으로 시행중인 평가는 대부분 투입 위주의 항목으로 구성되어 있으며, 지속가능한 재정을 위한 합리적 투자 및 유인과 관련되어 있는 지표들이 부족하다. 이에 상하수도 사업의 효율적인 운영·관리를 위한 평가 구조 및 거버넌스 체계의 구축이 필요하다. 2. 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사례 시사점 상하수도 재정지원 구조, 물인프라 서비스를 위한 사업 구조 및 거버넌스 등에 대해 선진국의 사례를 분석함으로써 국내 상하수도 사업 인프라 서비스의 문제점 및 여건에 맞는 재정정책과 거버넌스에 필요한 시사점을 도출하였다. OECD 국가들은 상하수도 서비스에 소요되는 모든 비용을 요금을 통해 회수하려는 총비용 회수를 기본원칙으로 규정하여 지속가능한 재정 확보를 위해 수질배출부과금 부과, 물 정책펀드 설립 등 다양한 방법으로 노력하고 있었으며, 물인프라 운영 및 투자 합리화 촉진을 위한 대책방안으로 미국 주정부는 리볼빙펀드(SRF), 물인프라재정개혁법(WIFIA) 프로그램 등을 운영하고 있다. 대부분의 국가가 역할과 책임에 따른 물 거버넌스 조직 형태를 갖추고 있으며, ‘유역을 기반으로 한 통합 물관리’를 추진하고 있는 우리나라에 대한 시사점은 물 정책 결정 과정의 분권화와 더불어 물 정책의 설계, 규제, 실행과정에서 중앙정부와 하위정부 행위자들 사이의 협동을 기반으로 조정하는 방안의 필요성이다. 수도사업자 평가의 경우 영국은 사업자의 성과를 비교하여 요금에 반영, 사업자의 사업계획 및 평가목록 제출, 낮은 평가 결과를 받은 사업자에게 제재조치, 평가 결과에 대한 원인과 개선방안 및 향후 계획 등의 작성·제출을 통해 지속적으로 모니터링하는 시스템을 갖추고 있다. 미국도 요금과 재정지표 비교를 통한 지역 간 상하수도 사업자의 경쟁 촉진, 재정계획 지원, 벤치마킹을 통한 효율성 개선, 성과지표 시스템을 통한 시설 성능 평가 등의 체계를 갖추고 있다. 북미 지역의 여러 지자체는 자산관리를 통해 물환경 인프라를 성공적으로 운영·관리하고 있으며, 이는 노후화된 시설로 인한 문제점이 증가하고 있는 국내 지자체에게 자산관리의 필요성과 효과적 운영을 위한 조직과 재정의 중요성을 시사한다. 2. 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사례 시사점 상하수도 재정지원 구조, 물인프라 서비스를 위한 사업 구조 및 거버넌스 등에 대해 선진국의 사례를 분석함으로써 국내 상하수도 사업 인프라 서비스의 문제점 및 여건에 맞는 재정정책과 거버넌스에 필요한 시사점을 도출하였다. OECD 국가들은 상하수도 서비스에 소요되는 모든 비용을 요금을 통해 회수하려는 총비용 회수를 기본원칙으로 규정하여 지속가능한 재정 확보를 위해 수질배출부과금 부과, 물 정책펀드 설립 등 다양한 방법으로 노력하고 있었으며, 물인프라 운영 및 투자 합리화 촉진을 위한 대책방안으로 미국 주정부는 리볼빙펀드(SRF), 물인프라재정개혁법(WIFIA) 프로그램 등을 운영하고 있다. 대부분의 국가가 역할과 책임에 따른 물 거버넌스 조직 형태를 갖추고 있으며, ‘유역을 기반으로 한 통합 물관리’를 추진하고 있는 우리나라에 대한 시사점은 물 정책 결정 과정의 분권화와 더불어 물 정책의 설계, 규제, 실행과정에서 중앙정부와 하위정부 행위자들 사이의 협동을 기반으로 조정하는 방안의 필요성이다. 수도사업자 평가의 경우 영국은 사업자의 성과를 비교하여 요금에 반영, 사업자의 사업계획 및 평가목록 제출, 낮은 평가 결과를 받은 사업자에게 제재조치, 평가 결과에 대한 원인과 개선방안 및 향후 계획 등의 작성·제출을 통해 지속적으로 모니터링하는 시스템을 갖추고 있다. 미국도 요금과 재정지표 비교를 통한 지역 간 상하수도 사업자의 경쟁 촉진, 재정계획 지원, 벤치마킹을 통한 효율성 개선, 성과지표 시스템을 통한 시설 성능 평가 등의 체계를 갖추고 있다. 북미 지역의 여러 지자체는 자산관리를 통해 물환경 인프라를 성공적으로 운영·관리하고 있으며, 이는 노후화된 시설로 인한 문제점이 증가하고 있는 국내 지자체에게 자산관리의 필요성과 효과적 운영을 위한 조직과 재정의 중요성을 시사한다. 3. 물환경 인프라 관리 및 재정분담 등 관련 제도 정비 및 개선방안 물환경 인프라 관리와 재정분담 등 개선이 필요한 부문을 사업 구조, 재정 구조, 관리 거버넌스로 구분하여 그에 대한 개선방안을 제시하였다. 사업 구조 및 제도적 측면에서, 기존의 취약한 산업 구조와 효율적 사업운영이 이루어지지 않고, 투자·재정 시스템이 부재한 문제점에 대해 이를 개선하기 위한 ① 구조적 방안으로서 산업구조 개편 및 경쟁력 제고방안을 제시하고, ② 사업운영 시스템적 측면에서 자산관리 및 전략적 재정체계 구축방안을 제시하였다. 또한 ③ 기후변화 대응, 침수방재 서비스 등 신규 물환경 서비스에 대한 사업 구조 마련 과제를 도출하였다. 물환경 인프라의 재정 구조를 개선하기 위한 지속가능한 서비스 재정체계 구축방안으로는, ① 물환경 인프라 노후화에 대응한 재투자 재원조달 방안을 마련하고, ② 지역적 여건에 따라 최적의 정책 추진을 유도할 수 있는 재정지원 구조 마련 방안을 제시하였다. ③ 기후변화에 대응하는 데에서 그 필요성이 증대한 침수방재 서비스를 합리적으로 공급하기 위해 서비스 비용분담체계와 재정지원체계를 마련하고, 향후 서비스의 형평성과 복지, 스마트(Smart)한 수요로의 유도를 고려하여 재정 구조 구축 과제를 도출하였다. 물환경 인프라의 재정 구조 개선을 위한 지속가능한 서비스 재정체계 구축방안으로는, ① 자산관리체계 구축 및 재투자 지원, ② 서비스 공급의 합리적 비용분담을 위한 재투자 펀드 구축 및 융자지원 방안을 제시하였다. 기후변화에 대한 상하수도 사업의 대응을 위한 방안으로, ① 안전하고 안정적인 상수원 확보를 위한 재정지원제도 방안을 제시하였고, ② 침수방재서비스에 대한 공공 비용부담 지원을 위한 비용분담체계와 정부의 보조 범위 설정에 대해 구체적 방안을 제시하였다. 상하수도 사업의 형평성과 복지를 위한 개선방안으로, ① 취약 지역과 계층에 대한 지원으로서 취약 소비자 집단의 사용자 부담 비용 지원과 취약 지역 및 소비자 집단을 대상으로 한 시설사업에 대한 지원, 소규모 수도시설과 개인하수도 공공관리에 대한 지원에 대한 검토의 필요성을 제시하였으며, ② 지역 서비스의 형평성을 위한 재정제도에 대한 대안을 위해 교차보조체계, 수입공유체계 및 사회적 물기금 등의 구축방안 필요성을 제시하였다. 상수원 보호를 위한 비용부담을 위해 ① 재정지원제도 조정을 위한 방안으로서 주민지원사업 국고보조 기준의 통일을 제시하였고, ② 상수원 보호를 위한 기금운용 합리화 방안으로서 기초시설사업 촉진을 위해 추진되었던 과도한 오염자 지원 개선을 대책방안으로 제시하였다. 상하수도 사업 통합운영을 위해서는 구조 개편 및 공급체계 합리화를 위한 재정지원체계의 개선이 필요하며, 이를 위해 열악한 재정능력과 사업추진이 어려운 지역에 대한 집중적인 지원 및 합리적인 재정지원 도구의 활용이 이루어져야 한다. 지역 여건을 고려하여 물환경 서비스 공급을 위한 정책의사결정이 왜곡되지 않도록 재정지원체계를 정비하여야 하며, 사회·경제적 변화를 고려하여 정책 및 재정지원구조를 마련해야 한다. 물환경 인프라 관리를 위한 거버넌스 구조 개선을 위해서는 ① 사업의 성과에 대한 관리와 투자 타당성을 관리할 수 있도록 물환경 인프라 성과평가체계를 개선, ② 기후변화 대응을 포함하여 변화된 서비스에 대한 관리시스템을 구축, ③ 산업구조의 개편과 지역/유역 관리체계 구축을 위한 정책방안을 제시하였다.