기후변화의 부정적 영향에 따른 손실과 피해 대응방안

Abstract

The purpose of this study is to suggest domestic policy framework for minimizing the loss and damage associated with the adverse impacts of climate change by analyzing theoretical background, loss and damage statistics, and disaster management policies of other countries as well as Korea. The study analyzes the historical trends of loss and damage associated with the natural disasters, and reviews institutional arrangements, governance, finance, education, and technology related to climate change adaptation and disaster risk reduction. Considering the characteristics of climate disaster and domestic circumstances, the study suggests a comprehensive climate risk management framework and policy directions for minimizing the loss and damage. According to the trends of loss and damage driven by natural disasters in Korea, the financial loss and the number of affected persons including the injured have been considerable while the number of deaths and missing persons has decreased. Since this study speculates that the patterns of climate-related disasters would be uncertain and the spatiotemporal scale of the disasters would increase, more systematic and participatory process would be required in disaster management. The study suggests a comprehensive climate risk management framework, which includes the major components of the adaptive management and the comprehensive risk management. The comprehensive climate risk management is a framework for a policy process to minimize the loss and damage associated with the adverse impacts of climate change. The framework includes not only the climate disaster management components, such as stakeholder-involved decision-making, planning, implementation, monitoring, evaluation, and revision, but repetitive and learning processes for minimizing the uncertainty. Once the social consensus on the framework is built, it could be institutionalized. Reviewing policies related to climate disaster reduction, the study draws policy directions in five areas of institutional arrangements, governance, finance, education, and technology. Policy directions suggested in each area should be considered for the effective climate risk management process. For institutional arrangements, collaboration between climate change adaptation and disaster risk reduction areas is required, and institutional arrangements are recommended to be flexible to deal with multiple and complex disasters. Post-disaster study should be enhanced to improve the weaknesses in the management policy. For governance, the role of each stakeholder should be clearly defined. Future work should focus on the capacity building of the local governments, comprehensive approach, collaborative governance, and policy enhancement for vulnerable people. For finance, the enhancement of public insurance, risk transfer through reinsurance, and proper use of disaster fund are recommended. Noneconomic loss and damage, which cannot be expressed by monetary value but plays a critical role for the socioeconomic resilience, should be widely discussed by stakeholders. For education, social resilience would be enhanced by advanced disaster education systems for the professional, semi-professional, and public levels. Although disaster technology has shown considerable development in Korea, the government policy should focus on the integration and interoperability of disaster management systems among sectors because the occurrence of climate-related disasters would be consecutive and multiple. Long-term policies for dealing with the slow-onset events, such as sea-level rise and temperature increase, should be prepared. Although the issue of loss and damage associated with the adverse impacts of climate change has been discussed at the international societies, the government needs to prepare domestic policies on climate-related loss and damage considering the recent disasters caused by the unusual weather events in Korea. The national disaster management system should consider the comprehensive climate risk management framework and policy directions suggested in this study, in that the impacts of climate change would be increasingly uncertain with the unpredictability of the recurrence period and the intensity of natural disasters and their spatiotemporal impacts.

본 연구는 기후변화의 부정적 영향에 따른 손실과 피해의 국내외 현황과 관련 정책 동향을 분석하여, 이에 대한 국내의 중장기적 대응방안을 마련하는 데 목적이 있다. 목적 달성을 위해 기후변화 위험관리를 포함한 손실과 피해에 관한 주요 이론을 분석했고, 자연재해에 따른 국내외 피해 현황의 추이와 특징을 분석했으며, 기후변화적응 혹은 재난관리와 관련한 국내외 정책 동향과 사례를 비교·분석하여 시사점을 도출함으로써, 국내의 포괄적 기후위험관리 체계를 포함한 정책적 대응방안을 마련했다. 우리나라의 과거 자연재난에 따른 피해 현황을 분석한 결과 사망이나 실종자 수는 다소 줄어든 반면 부상까지 포함하는 인명피해나 재산피해는 여전히 무시할 수 없는 수준을 보였다. 앞으로 기후변화에 따른 재난의 불확실성과 시공간적 규모 및 다양성이 커질 것으로 예상되어 재난관리에서 더욱 체계적이고 참여적인 과정을 마련해야 한다는 결론을 도출했다. 본 연구에서는 적응관리와 포괄적 위험관리의 핵심요소를 포함하는 포괄적 기후위험관리 체계를 제시했다. 포괄적 기후위험관리 체계는 기후변화에 따른 손실과 피해에 대응하기 위한 정책과정의 틀로 이해할 수 있는데, 이해관계자의 참여를 바탕으로 하는 정책 의사결정과 계획, 이행, 모니터링, 평가, 수정 등 기후변화의 부정적 영향에 대응하기 위한 정책 과정의 요소들을 포함하고, 불확실성을 줄이기 위한 순환적이고 반복적이며 학습을 동반하는 과정을 포함한다. 포괄적 기후위험관리 체계는 그 필요성에 대한 공감대가 충분히 형성될 경우 제도적으로 기후변화 혹은 재난 관련 법률에 포함할 수 있을 것이다. 포괄적 기후위험관리를 위해서는 다양한 부문에서 정책이 뒷받침되어야 한다. 본 연구에서는 기후변화의 부정적 영향에 따른 손실과 피해에 대응하기 위한 정책 동향을 비롯하여 정책과정에서 핵심적으로 고려해야 할 사항들을 검토하여 이들을 크게 제도, 거버넌스, 재정, 교육, 기술 분야로 구분했다. 각 주제와 관련된 정책과제들은 포괄적 기후위험관리 과정을 위해 필수적으로 뒷받침되어야 함은 물론이고, 더 나아가 정부에서 정책을 마련하는 과정에서 기후변화에 따른 재난을 고려할 때 참고할 필요가 있다. 제도적으로는 기후변화적응과 재난위험경감 분야의 실질적인 협력이 요구되며, 기후변화에 따른 복합재난에 대응하기 위한 제도적 유연성이 필요하고, 정책적 개선을 위해 사후연구를 강화해야 한다. 거버넌스와 관련해서는 공공을 비롯한 민간 각 주체의 명확한 역할 정의와 지자체의 역량 배양, 통합적 접근, 협력적 거버넌스 강화, 취약계층에 대한 정책 강화 등이 주요 과제로 도출되었다. 재정 부문과 관련해서는 공보험 강화, 재보험을 통한 위험 이전, 재해기금의 적절한 활용 등이 중요한 과제이며, 화폐가치로 직접 표현되지는 않지만 사회경제계의 근간을 이루는 비경제적 자산의 손실과 피해에 대해 충분히 논의할 필요가 있다. 재난에 대한 사회적 취약성이 결국 손실과 피해의 규모를 결정한다는 점에서 재난교육을 전문가, 준전문가, 일반인 수준에 맞게 체계적으로 마련함으로써 사회적 회복탄력성을 높이는 정책이 요구된다. 재난기술 분야는 그동안 국내에서 많은 발전을 이루었으나, 기후변화에 따른 재난이 연쇄적이고 복합적으로 발생한다는 점에서 부처 간 혹은 국가적으로 통합적이고 상호 연동이 가능한 시스템을 마련하는 것이 시급한 과제로 드러났다. 해수면 상승이나 기온 상승과 같이 서서히 일어나는 현상은 장기간에 걸쳐 관리가 필요하다는 점에서 기후변화의 부정적 영향에 따른 손실과 피해 대응에는 지속적인 정책 과정이 필요하다는 사실을 일깨워 준다. 기후변화의 부정적 영향에 따른 손실과 피해 문제는 그동안 주로 국제사회에서 기후변화의 영향에 취약한 개발도상국의 이슈로 취급되어 왔으나, 최근 우리나라에서 극한홍수나 폭염 등 기후변화의 영향이 작용했을 것으로 추정되는 사건들이 예상치 못한 지역에서 발생함에 따라 이제 우리나라도 기후변화에 따른 피해를 재난의 관점에서 바라보고 대응방안을 마련할 시점에 이르렀다. 기후변화는 기존 자연재난의 발생 주기나 강도, 시공간적 파급효과에 변동성을 가져올 수 있다는 점에서 국가 재난관리 체계를 추진하는 과정에서 본 연구에서 도출한 포괄적 기후위험관리 체계와 정책과제를 충분히 고려할 필요가 있다.