동북아 국제정세 변화에 대응한 지역 환경협력 추진전략

Abstract

동북아 지역은 지난 20여 년간 다자 및 양자간 환경협력체를 통해 협력사업을 추진해 왔다. 그런데 최근 남북관계 긴장 고조, 사드배치를 둘러싼 국가간 갈등, 동북아 지역에서의 미·중 패권경쟁 등으로 동북아 국제정세의 불안정성이 고조되면서 역내 환경협력에도 부정적 영향을 미치고 있다. 이에 본 연구는 동북아 지역을 둘러싼 국제정세 변화 및 국가간 관계 악화가 지역 환경협력에 어떠한 영향을 미치고 있는지 분석 및 진단하고, 이에 대응하여 국제정세 및 국가간 관계 변화에 따른 시나리오별 역내 환경협력 추진전략을 개발하여 제시하는 데 목적을 두고 있다. 이에 본 연구에서는 먼저 동북아 지역을 둘러싼 국제정세 변화추이와 동북아 국가간 관계 변화추이 및 현황을 진단하였다. 다음으로 동북아 지역 국제정세 및 국가간 관계 변화가 TEMM으로 대표되는 동북아 지역 다자간 환경협력에 미친 영향을 조사하였다. 또한 중·일 및 한·중 관계가 중·일 및 한·중 환경협력에 미친 영향을 조사하였으며, 물질적 기반, 조직적 기반, 협력 주체 및 채널, 상호 이익, 신뢰, 외부적 요인의 6가지 구성요소에 대한 환경협력의 ‘회복력(resilience)’을 분석하였다. 마지막으로 동북아 지역 국제정세 및 국가간 관계를 전망하고, 환경협력의 ‘회복력’을 확보하는 차원에서 동북아 지역 국제관계 변화 시나리오별 역내 다자 및 양자간 환경협력 추진전략을 개발하여 제시하였다. 동북아 환경협력 추진전략의 개발은 국제정세 및 국가간 관계 변화의 핵심 국가인 한·중·일 3국의 협력과 한·중 양자간 협력에 중점을 두어 개발하였다. 연구내용은 다음과 같이 요약·정리할 수 있다. 먼저 제2장에서 동북아 지역을 둘러싼 국제정세 변화의 현황으로 북핵 문제, 남중국해 문제, 미국 트럼프 정부 동향을 조사하고 각 현안에 대한 동북아 각국의 대응을 살펴보았다. 북한의 지속적인 핵실험과 미사일 발사로 동아시아의 불안정성이 커지고 있는 가운데, UN은 결의안 채택 등을 통해 북한 제재조치를 취하고 있으며 미국과 중국, 일본 등 국가들은 독자적인 대북제재도 병행하고 있다. 남중국해 문제를 둘러싼 중국과 미국의 갈등 또한 동북아 국제정세 불안정성을 증폭시키고 있다. 또한 트럼프 정부의 TPP 탈퇴, NATO 기능 비판, 중국 견제 등의 발언과 행동 역시 동북아 국제정세 변화의 중요한 요인이 되고 있다. 동북아 역내 국가간 관계 변화도 지역의 불안정성을 증대시키고 있는데, 한국과 중국은 한반도 사드배치 결정에 따라 관계가 악화되었으며, 중국과 일본 또한 역사문제와 영토문제로 관계가 악화된 바 있다. 한·중·일 3국의 관계는 양자간 관계 변화의 영향을 받아 3국 간 협력채널의 제도화와 활성화 수준이 낮은 편이다. 제3장에서는 이상에서 살펴본 동북아 지역 국제정세 및 국가간 관계 변화가 역내 다자 및 양자 환경협력에 어떠한 영향을 미쳤는지 살펴보았다. 다자협력에 대한 영향은 동북아 지역의 대표적인 환경협력체인 한·중·일 환경장관회의(TEMM)를 대상으로 조사·분석하였으며, 양자협력에 대한 영향은 중·일 환경협력, 한·중 환경협력을 대상으로 조사·분석하였다. 먼저 한·중·일 환경장관회의는 중·일 및 한·중 관계 악화시기에 중국의 차관급 인사 대리참석 및 중·일 양자간 회담 생략 등의 부정적 영향을 받은 것이 확인되었으며, 최근 19차 회의는 한·중 관계 악화 등의 요인으로 연기 개최되었다. 중·일 양자간 환경협력은 2005년 역사문제로 인한 갈등과 2012년 센카쿠열도/댜오위다오 영토문제로 갈등을 경험하면서 일시적인 협력위축이 나타났으나 지방정부 간 협력과 기업, NGO가 참여하는 기술협력을 바탕으로 양자간 환경협력을 지속한 것으로 확인되었다. 중·일 환경협력의 회복력을 평가한 결과, 일본의 대중 ODA 투자를 통해 형성한 물질적 기반, 중일우호환경보호센터라는 탄탄한 조직 기반, 지방정부와 기업, NGO 등의 다양한 협력 주체와 채널, 협력이 양국에 주는 분명한 상호 이익, 협력에 대한 양국의 두터운 신뢰 등을 갖추고 있어 높은 수준의 환경협력 회복력을 갖고 있는 것으로 평가되었다. 한·중 양국의 환경협력은 양국 관계 악화 시 양국간 합의사항이었던 ‘한중환경협력센터’ 설치와 ‘한중환경협력계획’ 수립에 대한 논의가 지연되는 등 부정적 영향이 나타났지만, 중국이 필요로 하는 기술도입, 환경전략 수립을 위한 전문가 교류 등의 협력은 지속되는 모습이었다. 한·중 환경협력의 ‘회복력’을 평가한 결과, 환경협력을 통한 상호 이익이 존재한다는 점을 제외하고 물질적 기반, 조직적 기반, 협력 주체 및 채널, 신뢰, 외부적 요인 등이 모두 취약한 것으로 평가되었다. 제4장에서는 동북아 지역을 둘러싼 불안정성이 지속될 것이라는 전망 하에, 동북아 지역 국가간 관계 변화의 시나리오별 역내 다자 및 양자간 환경협력 추진전략을 개발하여 제시하였다. 국가간 관계 변화의 시나리오는 현재의 국가간 관계 악화상태가 지속되는 경우, 국가간 관계가 더욱 악화되는 경우, 국가간 관계가 개선되는 경우로 구분하였으며, 세 가지 시나리오에서 역내 환경협력이 회복력을 갖고 지속가능한 협력을 추진할 수 있는 동북아 지역 다자 및 양자간 협력전략을 제시하였다. 그에 앞서 동북아 지역의 환경협력의 목표와 기본방향을 설정 및 제시하였는데, 먼저 동북아 지역의 환경협력 목표는 “환경협력의 지속가능성과 회복력 강화를 통한 쾌적하고 안전한 지역 환경공동체 실현”으로 설정하였다. 협력의 기본방향은 다음 네 가지로 제시하였다. 첫째, 단기 및 중기적으로 물질적·조직적 기반의 안정화를 도모하고 장기적으로 국가간 합의를 통한 점진적인 제도화를 지향한다. 둘째, 협력채널 간 상호 보완성을 확보할 수 있도록 다양한 협력주체가 참여하는 다층적인 협력채널을 구축한다. 셋째, 협력당사국이 협력을 통해 얻을 수 있는 이익이 분명한 각국의 주요 협력수요에 부응하는 협력을 수행하고 상호 이익을 가시적으로 창출한다. 넷째, 지역 차원의 협력과 글로벌 차원의 협력을 상호 연계하여 지역협력의 글로벌화와 글로벌 협력의 지역화를 지향한다. 이상의 협력 목표와 기본방향에 근거하여 국가간 관계 변화에 따른 동북아 지역의 다자 및 양자간 환경협력 추진전략을 제안하였다. 추진전략은 모든 시나리오에서 공통적으로 추진하여야 할 전략과 각 시나리오에서 핵심적으로 추진하여야 할 전략으로 구분할 수 있다. 먼저 다자간 환경협력 추진전략에서 환경협력 회복력의 각 구성요소별로 세 가지 시나리오에서 공통적으로 추진하여야 환경협력 추진전략이다. 1) 물질적 기반을 확보하기 위해 국제기구와 국제금융기구의 협력 프로그램을 이용하고, TEMM 등 지역협력체의 기존 프로그램의 재원을 확보해야 한다. 2) 조직적 기반을 강화하기 위해 TEMM 등 지역협력체의 협력 프로그램 조직을 이용하고 국제기구 협력 프로그램의 조직 기반을 이용하여야 한다. 3) 협력 주체와 채널의 다양성을 확보하기 위해 국제기구 다자간 환경협력을 활용한 역내 국가간 대화채널을 구축하고, 역내 국가 전문가 네트워크를 구축하며 TEMM 등 지역협력체에 다양한 협력주체가 참여하는 프로그램을 시행해야 한다. 4) 상호 이익을 강화하기 위해서는 경제-환경 동반 이익(co-benefit) 창출 프로그램을 우선 추진해야 한다. 5) 신뢰를 형성하고 강화하기 위해서는 협력 합의사항의 충실한 이행이 전제되어야 한다. 다음으로 각 시나리오에서 핵심적으로 추진하여야 할 다자간 환경협력 추진전략이다. 먼저 현재의 국가간 관계 악화상태가 지속될 경우에는 ▲ 상호 이익의 확보 및 강화를 위하여 일부 협력 프로그램 및 사업에 대한 특정 참여국의 주도권을 인정하고 해당국의 이익 보장을 고려해야 하며, ▲ 신뢰 강화를 위하여 지속적인 대화채널을 유지하고 협력 필요성에 대한 공감대를 형성해야 한다. 또한 ▲ 국가간 관계 및 국제정세 변화에 대응한 ‘관계 개선 출구전략’을 마련할 필요가 있다. 둘째, 국가간 관계가 더욱 악화될 경우 핵심적으로 추진하여야 할 전략은 ▲ 상호 이익에서의 회복력을 강화하기 위한 최소한의 조치로서, 환경협력의 상호 이익에 대한 공감대를 형성해야 한다. 또 ▲ 국가간 관계 및 국제정세 변화에 대응한 ‘관계 악화 출구전략’을 마련해야 한다. 셋째, 국가간 관계가 개선되었을 때 핵심적으로 추진하여야 할 전략은 ▲ 조직적 기반의 강화를 목적으로 국내에 역내 환경협력 등을 총괄할 ‘국제환경협력센터’를 설치 및 운영해야 한다. 또 ▲ 상호 이익 강화를 목적으로 TEMM 등 지역협력체의 기존 협력 프로그램을 상호 이익을 창출할 수 있는 수요 및 성과 기반 협력 프로그램으로 개편하여 추진할 필요가 있다. ▲ 뿐만 아니라 국가간 신뢰 강화를 목적으로 장기적으로 각급 레벨의 협력 파트너를 양성하고 인적 네트워크를 구축할 필요가 있으며, 관계 악화 때의 협력 경험에 대한 유무형의 성과평가를 시행하고 이를 함께 공유할 필요가 있다. 마지막으로 ▲ 국가간 환경협력 강화를 위한 외부적 요인을 성숙시키기 위해 역내 국가 다자간 정상회담 틀을 활용하여 환경협력 강화 공동선언을 채택하고 환경협력의 법적·정치적 기반과 우호적인 외부적 여건을 조성할 필요가 있다. 다음은 양자간 환경협력 추진전략에서 환경협력 회복력의 각 구성요소별로 모든 시나리오에서 공통적으로 추진하여야 환경협력 추진전략이다. 1) 물질적 기반을 안정화하기 위해 협력조직 운영 재원을 확보해야 한다. 2) 조직적 기반을 강화하기 위해 협력 프로그램 및 사업 이행조직의 안정화 및 지속성을 확보해야 한다. 3) 협력 주체와 채널의 다양성을 확보하기 위해 중국 내 한국 주요 대기업의 환경 분야 사회적 책임(CSR) 활동을 추진하고 지방정부/전문가/NGO 간 교류를 추진해야 한다. 국가간 관계 악화상태가 유지되거나 더욱 악화될 경우에는 TEMM의 장관급 대화채널을 유지하는 데 노력을 기울일 필요가 있다. 4) 상호 이익을 강화하기 위해서는 정부와 기업이 공동 참여하는 협력사업을 확대할 필요가 있다. 5) 신뢰를 형성하기 위해 협력 합의사항의 충실한 이행이 전제되어야 한다. 양국 관계가 악화된 채로 유지되거나 더욱 악화될 경우에는 협력 경험이 있거나 중국 내 인적 네트워크가 있는 인적 자원을 활용할 필요가 있다. 다음으로 각 시나리오에서 핵심적으로 추진하여야 할 양자간 환경협력 추진전략이다. 먼저 현재와 같은 국가간 관계 악화상태가 지속될 경우에는 ▲ 조직적 기반을 강화하기 위해 관계 악화상태에 대한 대응력 제고를 위한 협력조직의 인원을 확충할 필요가 있으며, ▲ 한중환경협력센터의 북경 설치를 위한 대화를 지속해야 한다. ▲ 상호 이익을 확보하기 위해 일대일로 등 중국이 주도하는 사업과 연계한 협력사업을 추진해야 하며, 양국간 신뢰 강화 차원에서 지속적인 대화채널 유지 및 협력의 필요성에 대한 공감대를 형성할 필요가 있다. 둘째, 국가간 관계가 현재보다 더욱 악화될 경우에는 ▲ 상호 이익의 확보를 위해 민간기업이 주도하고 지자체가 참여하며 중앙정부가 후원하는 방식의 협력사업을 추진할 필요가 있으며, 무엇보다 협력 합의사항의 충실한 이행이 전제되어야 한다. 셋째, 국가간 관계가 개선되었을 때에는 ▲ 조직적 기반 강화를 목적으로 국내에 역내 환경협력을 총괄할 ‘국제환경협력센터’를 설치·운영하고, 한중환경협력센터를 설치하여 양자간 협력조직의 체계적인 재편과 확대를 추진할 필요가 있다. ▲ 협력 주체와 채널의 다양성을 확보하기 위해 TEMM 대화채널을 동북아 지역 전체를 포괄하는 장관급 회의로 발전시키고, 중앙정부와 지방정부, 기업과 NGO를 포괄하는 종합적이고 안정적인 협력채널을 설치 및 운영할 필요가 있다. ▲ 상호 이익을 확보 및 확대하기 위해 기존의 협력 프로그램을 이익을 창출할 수 있는 수요 및 성과 기반의 협력 프로그램으로 재편할 필요가 있으며, 양자간 중장기 환경협력 프로그램을 개발하고 중국의 일대일로와 우리나라의 북방경제협력을 연계한 협력사업을 추진할 필요가 있다. ▲ 신뢰 강화 차원에서 장기적으로 각급 레벨의 협력 파트너를 양성하고 인적 네트워크를 구축해야 하며, 관계 악화 때의 협력 경험에 대해 유무형의 성과평가를 수행하고 양국이 공유할 필요가 있다. 끝으로 ▲ 양자 환경협력을 추진하기 위한 외부 여건을 조성하기 위해 양자간 정상회담을 활용한 환경협력 강화에 관한 공동선언을 채택하여 환경협력의 법적, 정치적 기반을 조성할 필요가 있다.

The purpose of this study is to analyze how the deterioration of relationships between Northeast Asia countries affects the regional environmental cooperation, and to develop promoting strategies for the regional environmental cooperation by the three scenarios in accordance with changes in international situation an inter-state relations. Recent changes in the international situation such as the issues of North Korea's nuclear, the South China Sea and the emergence of Trump’s government in U.S. have increased the instability in Northeast Asia. In particular, Korea and China experienced worsening in relations due to the decision of THAAD deployment to South Korea, and China and Japan also experienced worsening in relations due to the history and territorial issues. The changes in the international situation surrounding the Northeast Asia region affect multilateral and bilateral environmental cooperation. The environmental cooperation between Korea and China such as the establishment of the "Korea-China Environmental Cooperation Center" and the discussion on the "Korea-China Environmental Cooperation Plan", which were the agreement between two countries, has been delayed. As a result of evaluating the “Resilience” of environment cooperation between Korea and China, financial basis, organizational basis, cooperative channel, mutual trust and external factors are all weak, except that mutual benefit through the environmental cooperation is clear. In this study, We develop the promoting strategies for regional multilateral and bilateral environmental cooperation by scenarios in accordance with the changes in relationships among Northeast Asia countries. The goal of environmental cooperation in the Northeast Asia is set as "Establishment of a comfortable and safe regional environmental community by strengthening the substantiality and resilience of environmental cooperation". There are four basic directions for cooperation as follows; The first is to stabilize the financial and organizational bases in the short-med term, and aim for gradual institutionalization through the long term national agreement. The second is to build a multilayered cooperative channel in which various cooperating entities participate for securing the complementarity between cooperation channels. The third is to implement the cooperation which has clear benefit by satisfactorily meeting with the demands of each country, and create the mutual benefit. The fourth is to aim at the globalization of regional environmental cooperation and the regionalization of global environmental cooperation through connection of the regional level cooperation and global level cooperation. The promoting strategies for regional multilateral and bilateral environmental cooperation are suggested by the following three scenarios. The first is a case of maintaining the current state of cross-border relations. The second is a case of deterioration of relations between countries, and the third is a case of improving the cross-border relations.