고랭지의 환경친화적 농지이용 전환에 대한 경제성 평가

Abstract

Water quality for water resource users has become a major issue with respect to mid/downstream and upstream areas along the river basin. The upstream regions of the Han River basin, South Korea, are dominated by highland agricultural areas where chemical fertilizers and sediments frequently leach from farmland into the river resulting in the degradation of water quality in mid/downstream areas. A rational decision-making for water resource management should be made on the basis of an integrated analytical framework linking physical impacts from the land use changes on water quality changes to economic benefits/costs. This study estimated the economic benefits of water quality improvement as a result of converting agricultural lands into environment-friendly lands using linkages between households’ perceptions about water quality and scientific water quality measures. This study used a pivot-style experimental design approach in developing the choice experiment. In empirical estimation, econometric approaches that permit flexible structures in error components of the utility function were applied. The results indicated the presence of heteroscedasticity across choice alternatives. This study found that the economic impacts of water quality improvement resulted by land use changes are substantial and that the water use charges paid by the households in mid/downstream areas could be used to cover the costs of purchasing farmlands in upstream regions or to subsidize decreased farm households’ net income.

정부는 먹는 물의 안전성을 확보하기 위해 ？？맑은물공급 종합대책？？을 시작으로 여러 차례에 걸쳐 물 관련 종합대책을 수립·추진하고 지속적인 투자와 규제를 해왔으나 점오염원 위주의 사업이 이루어져 목표수질을 달성하는 데에는 한계가 있었다. 이에 정부는 보다 체계적인 수질개선을 위해 1999년 2월에 ？한강수계 상수원 수질개선 및 주민지원 등에 관한 법률？을 제정·공포하였다. 팔당호의 수질을 1급수로 개선하기 위해 필요한 재정 마련을 목적으로 물이용부담금이 제안되었으며 상·중·하류 지자체, 종교계, 학계 및 시민단체 등이 참여하는 450여 차례의 공청회를 통해 물이용부담금제도를 도입하였다. 물이용부담금을 주요 재원으로 하는 수계관리기금은 상·하류 지역이 고통과 비용을 분담하는 공영정신에 입각하여 도입·운영되고 있다. 수계관리기금은 중·하류지역에 깨끗한 물을 공급하기 위하여 규제를 받고 있는 상류지역 주민에 대한 지원 사업을 효율적으로 추진하고 상류 지자체에 환경기초시설 확충과 운영비 지원 등 수질개선 관련 사업을 지원하고 있다. 한강수계관리기금의 경우 도입 초기부터 2016년까지 6조 원이 넘는 기금이 조성되어 다양한 수질개선 사업에 사용되고 있다. 한강수계 상류지역은 고랭지농업지대로 대부분의 지역이 비점오염원관리지역으로 지정되어 있다. 그러나 기후변화로 인한 국지성 호우나 여름 장마 시 하천 인근의 경사도가 높은 고랭지 밭으로부터 다량의 토사가 유입되어 이로 인한 경제적 피해가 반복되고 있다. 상류지역에서의 고랭지농업으로 인한 토양침식으로 다량의 화학비료와 농약이 포함된 토양이 하천으로 유입되기 때문에 중·하류지역 상수원 수질에 악영향을 미치고 있다. 한강 상류 고랭지 지역의 비점오염원 관리의 필요성이 증대함에 따라 정부와 지자체는 흙탕물저감 사업에 막대한 예산을 투입하였으나 근본적인 문제를 해결하기에는 한계가 있다는 평가가 계속되고 있다. 한편 국회입법조사처는 토지매수사업의 실효성을 비롯하여 비효율적인 수계관리기금 운영의 문제점을 지적하였다. 게다가 물이용부담금 납부지역인 중·하류지역 지자체는 수계관리기금 제도의 전면 재검토를 통해 수질개선에 보다 실효성 있는 대책 수립을 요구하고 있다. 본 연구는 이러한 문제를 해결하기 위한 대안으로 한강 상류 고랭지 지역을 ① 친환경농지(화학 비료 사용 감소 또는 다년생 작물로 전환)로 전환하거나 ② 토지매입 또는 장기 임대를 통한 환경친화적 농지이용(산림 전환 등)으로 전환할 경우 한강수계 주요 상수원의 수질개선에 미치는 영향을 분석하고 이에 대한 경제성 평가를 시행하였다. 본 연구는 경제성분석을 위해 팔당 상수원 수질이 개선됨으로써 수도권 주민이 얻게 될 편익과 강원도 고랭지 지역을 환경친화적 농지로 전환되는 데 소요되는 토지매입 및 농가소득 감소분 등의 비용을 추정하였다. 보고서의 구성 및 각 장별 주요 연구 결과는 다음과 같다. 제2장에서는 비점오염원관리지역과 강원도 고랭지 현황을 살펴보고 연구대상 지역(오염원)을 제시하였다. 강원도 내 비점오염원관리지역은 총 5개 지역(소양호 3개 지구, 도암호, 골지천)으로 국내 지정면적의 22.8%를 차지한다. 강원도 농업 면적 중 고랭지 면적이 차지하는 비율은 30.6%이며, 해당 고랭지 면적은 전국 고랭지 면적 대비 87.8%로 매우 높은 비중을 차지한다. 본 연구에서는 강원도 내 비점오염원관리지역 중 고랭지 농사가 시행되고 있는 5개 지역(평창군, 정선군, 강릉시, 삼척시, 홍천군)을 지정하였으며, 각 지역에 근접한 수질데이터를 활용하여 수질을 현황을 파악하였다. 그 결과, 영농기간 동안 해당 지역의 T-P 수치가 급격히 증가하는 것을 확인하였다. 제3장에서는 환경친화적 농지관리에 대한 국내외 법제도를 조사하였다. 먼저 국외의 경우 비점오염원에 대한 관리가 가장 체계적인 국가는 미국이다. 미국은 비점오염물질의 저감을 위해 법과 다양한 제도적 기반을 갖추고 있으나 법적인 규제보다는 지원과 보상을 통한 자발적 관리를 도모하고 있다. 유럽연합의 경우 1980년대 농업이 환경에 미치는 영향에 대한 사회적 관심이 높아짐에 따라 공동농업정책(CAP: Common Agricultural Policy)을 시행하여 보조금지급 정책을 추진하고 있다. 특히 독일의 경우 상수원 보호 및 비점오염원 관리 정책의 일환으로 지역 농민들에게 친환경농업으로 전환할 것을 권장하고 있으며 전환 시 소득보전금과 전환보조금을 지원하고 있다. 일본에서도 비점오염원 유출량, 수질영향 및 저감 방안에 대한 연구가 활발히 진행 중이며, 일부 지방자치단체에서는 수질개선 대책의 일환으로 비점오염 저감시설을 도입하고 있다. 국내의 경우 농업부문 비점오염관리를 위한 규제수단으로 수질오염총량관리제도와 비점오염원관리지역 지정제도가 시행 중이다. 반면 경제적 지원수단으로는 토양개량제보조금, 유기질비료지원보조금, 친환경농업직접지불금, 시설설치 시범사업 등이 적용되고 있다. 제4장에서는 환경친화적 농지이용 전환에 따른 편익비용분석을 위해 편익분석, 비용분석, 경제성분석으로 나누어 각각의 추정 및 분석 결과를 제시하였다. 편익분석을 위해서는 가치추정방법론 중 진술선호기법을 적용하였고 그중 속성기반 진술선택법을 적용하였다. 수질개선의 가치를 추정하기 위해 한강 수계 물이용부담금을 납부하고 있는 세대주 1,500명을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 편익분석에 있어, 수질에 대한 수도권 주민의 인식(등급)과 수질환경기준의 연계성을 활용하였다. 대표 수질환경기준으로 고랭지농업이 가장 큰 영향을 미치는 T-P(총인)를 선택하였으며 T-P의 농도 개선에 대한 수도권 거주민(물이용부담금 납부자)의 편익을 산정하였다. 또한 고랭지의 토지매수 혹은 친환경농법 전환으로 인해 무·배추의 생산량 감소와 이에 따른 가격 상승분을 고려해 소비자의 효용 감소분을 편익에서 제하여 최종편익을 산정하였다. 추정 결과 고랭지의 토지매입 및 임차로 인한 최종편익은 대표적인 모형으로부터 연간 약 677억 원으로 도출되었고 친환경농지 전환할 경우 연간 약 275억 원에 달하는 것으로 추정되었다. 비용분석은 크게 토지매수와 친환경농법 전환으로 구분하였다. 토지매수의 경우, 비점오염원관리지역에 해당하는 고랭지 지역의 농지에 대해 ‘전체 토지매수 시나리오’와 ‘일부 토지매수 및 임차 시나리오’로 구분하여 비용을 추정하였으며 각각 실제거래가격과 공시거래가격에 따른 비용을 비교하였다. 친환경농지 전환의 경우, 농가 순수익 손실분의 100%를 보상하는 비용으로 가정하였다. 비용추정 결과 전체 토지매수 시나리오의 경우, 실거래가격으로 약 1조 4,108억 원인 반면 공시거래가격은 약 1조 1,047억 원이 도출되었다. 토지매수 및 임차시나리오의 경우, 실거래가격와 공시거래가격은 각각 6,197억 원과 4,871억 원으로 나타났다. 친환경농지 전환의 비용추정 결과 약 263억 원의 비용이 소요되는 것으로 추정되었다. 최종적인 경제성분석 결과, 30년 편익을 가정하였을 경우 전체 토지매수 시나리오의 경제성은 실거래가격 기준으로 0.78, 공시거래가격 기준으로 0.99로 나타났다. 50년 편익의 경우 경제성은 실거래가격 기준으로 1.46, 공시거래가격 기준은 1.87을 보였다. 일부 토지매수 및 임차 시나리오 경우는 30년과 50년의 편익 기준 모두 B/C 비율이 1을 넘어 상당한 경제성을 나타냈다. 30년의 편익을 가정한 전체 토지매수 시나리오의 경우 실거래가격과 비교하였을 때 비록 경제성이 다소 낮게 추정되었지만 매수한 토지가 국가자산으로 귀속되기 때문에 수치가 낮더라도 미래 지향적인 관점에서는 경제성이 보장됨을 시사한다. 친환경농지 전환의 경우, 순수익 감소분 전액을 지원하더라도 B/C 비율이 1을 넘는 것으로 나타나 경제성이 있는 것으로 확인되었다. 마지막 제5장에서는 분석 결과를 바탕으로 정책적 제언을 제시하였다. 먼저, 한강수계관리기금 운용에 대한 개선안과 세부 개선책으로 다음의 세 가지를 제안하였다. 첫째, 토지매수사업의 매수지역의 확대 필요성. 둘째, 비점오염원관리지역 내의 고랭지 지역에 대한 우선매수지역지정 필요성. 셋째, 현실적인 매수가격 책정을 위한 개정 필요성. 아울러, 고랭지농업 관련 법령 개정 및 타 법령 간 조율의 필요성도 언급하였다.