국가 지속가능발전을 위한 2050 저탄소사회 이행방안 연구

Abstract

본 보고서는 저탄소 사회 전환을 위한 국가과제를 기반으로, 이중 전력시장과 사회 혁신적 전환을 핵심과제로 도출하고, 통합적 이행방안 모델을 저탄소사회 전환 이행방안으로 제시하는 것을 목표로 한다. 본 연구는 우리나라 2050 저탄소발전전략의 전문가 검토안이 마련되고 있는 상황, 그리고 국가의 최종안이 결정되는 시기에 추진되었다. 따라서 위와 같은 논의상황과 연계하여 연구를 추진하였으며, 우리나라 2050 저탄소발전전략이 마련된 이후 구체화 되어야할 전략의 이행방안에 초점을 두고 수행하였다. 또한 전례 없는 코로나 팬데믹 상황에서 추진되는 연구로서, 팬데믹과 같은 국가위기와 저탄소사회전환과의 관계를 파악하고, 포스트 코로나 대응 및 중장기 국가전환 계기 관점에서도 이행방안을 모색하고자 하였다. 전환이란 사회 시스템 요소간의 상호작용으로 사회의 구조적 특성이 변화하는 것으로서, 새로운 사회 체제의 탄력성을 구축하는 과정이며, 저탄소사회 전환은 자원소비형에서 자원순환형으로 인류 문명사적 가치전환과 맥을 같이 하고 있다. 즉, 저탄소사회 전환은 다양성과 포용적 가치 중심으로의 패러다임 전환, 이를 통한 국가의 지속가능한 발전을 도모하는 문제이다. 파리협정에서 요구하는 저탄소 및 탈탄소 사회를 위해서는 전 세계적으로 기존의 배출경로와는 완전히 다른 배출경로로의 전환이 요구된다. 특히 우리나라는 현재까지 온실가스 배출량이 꾸준히 증가하는 추세여서 2050년까지 2℃, 1.5℃ 경로 달성을 위해서는 다른 선진국보다 더욱 획기적인 구조적·효율적인 경로전환이 요구된다. 금년 하반기 확정되어 UN에 제출될 예정인 우리나라의 2050 저탄소사회발전전략 정부 건의안에 따르면, 우리나라는 2050년까지 2017년 대비 최소 40%(약 4억3천만톤)에서 최대 75%(약 1억8천만톤) 온실가스 배출을 감축해야 함에 따라 국가 전반의 혁신적 프레임을 구축하고, 각 부문별 이행방안을 마련, 추진해야 하는 상황이다. 저탄소 사회 전환을 위하여 다양한 단계적 이행방안이 마련되어야 하는데, 본 연구에서는 저탄소 기술혁신과 확산, 에너지시장 및 제도개선, 국민 공감대 형성을 국내 주요 정책이슈로 정리하고, 세 가지 국내 이슈를 관통하는 핵심이슈로서 에너지시스템의 구조적 전환, 기후·에너지 정의 실현을 도출하였다. 그리고 더욱 구체적으로 전력시장의 단계적 구조개편과 지역공동체 중심의 사회혁신의 토대마련을 가장 근원적인 이행과제로 선정하였다. 에너지시스템의 구조적 전환(전력시장의 단계적 구조개편)과 기후·에너지 정의 실현(지역공동체 중심의 사회혁신)은 저탄소사회 전환 관련 지표 국내외 비교 결과에서도 취약분야로 도출되어, 이행방안 마련 시 중점 검토되어야 할 영역으로 분석되었다. 상호의존적(시장진입, 가격) 에너지시장(전력, 가스, 열 등)에서 전력시장은 가장 중요한 연결고리로서, 전력부문 개혁은 에너지전환 과정에서 핵심사항이다. 선진국과 달리 우리나라는 독점시장체제의 제도개혁과 신기술 수용 문제 해결을 위한 이중고에 직면하고 있는 실정이다. 본 연구에서의 국내 전력시장의 근본적인 혁신방향은 3D(탈탄소화 Decarbonization, 분산화 Decentralization, 디지털화 Digitalization)+1D(규제완화 Deregulation)으로 전력시장 판매개방, 전기요금 체계개편, 환경·안전규제 강화와 관련한 정책을 제시하였다. 우선, 전력 판매부문 개방문제와 관련하여 기존 한전 판매 사업소의 반발을 최소화하면서 새로운 판매영역(전기차 충전, AMI 활용분야, 소규모 중개자사업자 등)의 개방 정책이 마련되어야 한다. 전기요금 체계개편 문제와 관련하여, 계시별 요금제도 등 검토가 진행 중이지만 판매부문 개방과 함께 병행되어야 하며, 에너지전환 과정에서 요구되는 환경비용 등 추가부담 문제에 대한 국민적 설득 과정이 필요하다. 마지막으로 환경·안전규제 강화와 관련하여, 환경급전, 배출권거래제 등 전력·기후시장과의 연계 메커니즘, 에너지신기술 도입 확산 메커니즘 등 새로운 규제 거버넌스의 정착 방안이 마련되어야 한다. 저탄소사회 전환을 위해서는 기술·시장 뿐 아니라, 사회혁신을 통한 협력, 의사결정, 사회적 신뢰 마련이 중요하다. 사회혁신은 개인의 행동에 영향을 주는 사회적 맥락(제도, 질서)과의 네트워크 과정에서 실현될 수 있다. 따라서, 본 연구에서는 “지역 공동체 중심의 사회혁신”(일반국민 또는 시민 사회가 ‘행위자’로서 사회문제에 직접 참여하면서 지역 중심의 실천 방식을 재조직화) 활성화 방안을 제시하였다. 본 연구에서는 친환경 공동체 활동의 35개 국내 사례를 바탕으로, 민간의 사업 주도성, 사업의 지속성 관점에서 심층 분석(총 17개 사례)을 실시하였다, 분석결과, 공동체 중심 사회혁신을 위해서는 사회경제정치 시스템(행정·재정적 지원제도, 사업모델 발굴, 지자체 역량 등)의 전환이 중요 정책과제로 도출되었다. 또한 친환경 자원 활용·유지의 고도화(지역특성 반영 참여자 중심적 사업계획 수립, 유지관리 계획 및 예산 확보, 저탄소 전환 제약 관련 규제완화/법제도 정비 등)이 정책과제로 도출되었다. 세 번째로, 공동체 활동 저변 확대의 전환이 이루어져야 하며(공동체 정보 공유 지원체계 강화, 친환경 활동 경험 확대, 저탄소 추진 리더그룹 양성 등), 마지막으로 지속 가능한 실행기구, 공동체 내 재교육 체계 구축, 연계통합형 민관협의체, 민간단체 연계 등 공동체 거버넌스 관련 개선이 필요한 것으로 분석되었다. 본 연구에서는 시장·사회혁신의 유기적 연계의 장으로서 지역에 초점을 둔 이행 모델에 주목하고, 본 연구의 목적인 저탄소사회 전환의 단계적, 통합적 이행방안을 제시하였다. 본 연구의 지역화 모델은 지역사회와 사업자간 협력을 통해 지역 에너지수급을 관리하는 “협력형 지역화 전략모델” 성격이다. 기존 수행되어 온 실험모델들과 차별성을 지니는 “협력형 지역화 전략모델”의 주요 추진전략은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 기존의 지역 내 소규모 지구 단위의 실증사업 중심이 아닌 규모화(scale-up)된 지역 단위를 대상으로 추진한다. 둘째, 판매시장 진입 규제 제한, 요금 규제 체계 개선 등 전력시장 규제 개선을 병행하여 추진한다. 셋째, 지역 주민의 참여와 에너지 서비스의 다양성 확보를 위해 생산·공급 단계의 ‘참여’, 서비스 영역의 ‘개방’ 체제로 추진한다. 특히, 지역화 전략모델은 그린뉴딜과 연계해서 추진할 경우 단기적인 일자리 창출, 지역 경제 활성화에도 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 또한 주민공동체 참여로 에너지 자림과 자원순환의 선순환 체계, 공론화 프로세스를 통한 사회적 합의 기반 확산도 기대된다. 본 연구에서는 복수의 선도지역 선정 후 시범사업 추진(1단계), 전국의 다수 후발도시로 시행 확대(2단계), 선도 및 후발 지역 실증 사업의 규모화(3단계), 전국적으로 시행 확대(4단계) 등 보완·개선을 통한 지역화 모델의 단계적 추진을 제안하였다. 동시에 위와 같은 지역화 전략모델 추진을 위해서는 전기요금 체계 개편을 통한 실증사업의 실효성 확보, 전기요금 체계 개편에 따른 에너지 복지체계 및 갈등관리체계 정비, 규제자유특구 관련 법·제도 정비, 지역사회 역량 배양을 위한 정부지원 등 기반마련이 이루어져야 할 것이다. 본 연구에서는 우선 저탄소사회 전환을 위한 국가 과제(저탄소 기술혁신과 확산, 에너지시장 및 제도개선, 국민 공감대 형성)를 도출하고, 이중 가장 근간이 되어야할 과제에 집중하고 융합적 이행방안을 제시하였다. 이행방안 연구범위는 매우 다양하며, 융합적·단계적으로 미래 사회상에 부합되는 방향으로 접근되어야 한다. 앞으로 이행방안 연구는 전환·산업·건물·수송 각 부문별/간 기술·시장·사회·정책 관점에서 더욱 접근될 필요가 있다. 본 연구에서 접근하고 제시한 전력시장·사회혁신의 통합 지역화모델과 같이 구체적 대안을 제시하고 성공적인 융합형 모델을 확산시킬 수 있는 방향으로의 추진 연구 및 성공모델을 위한 장애요인 해소, 기반조성 요인에 관한 연구가 향후 수행된다면 저탄소전환을 위한 범 국가적 구조개편, 사회적 공감대 확산에 기여할 수 있을 것으로 기대된다.

This study is based on the national agenda for the transition to a low-carbon society. The study specified, inter alia, the electricity market and social innovation as the core agenda items, and proposed an integrated implementation model as the implementation measure for the transition to a low-carbon society. This study was conducted when Korea's 2050 Low Emission Development Strategy (LEDS) was being developed. Thus, the study was carried out in connection with the discussions on this strategy and focused on implementation measures to achieve its goals. In addition, as a research project conducted in an unprecedented crisis due to the COVID-19, the study aimed to identify the relation between a national crisis such as the COVID-19 pandemic and the transition to a low-carbon society and to seek implementation measures in terms of post COVID-19 response. Transition is a change in the structural characteristics of society that occurs through interactions between the elements of a social system. It is a process of establishing the resilience of a new social system, and the transition to a low-carbon society is in line with human civilization’s revaluation of values. In other words, the transition to a low-carbon society represents a paradigm shift centering on diversity and inclusive values, which seeks national sustainable development. For the low-carbon, decarbonized society required by the Paris Agreement, the world needs to turn to an emission path completely different from the existing one. In particular, Korea requires innovations in the structure and efficiency of path transitions more than other developed countries to achieve the 2℃ and 1.5℃ paths by 2050 because of the steadily increasing trend of national GHG emissions. According to Korea's 2050 LEDS review plan, Korea has to reduce GHG emissions by at least 40% (about 425.9 million CO2 eq) and up to 75% (about 178.9 million CO2 eq) compared to 2017 by 2050. For the transition to a low-carbon society, we need to prepare various step-by-step implementation measures. In this study, low-carbon technology innovations and diffusion, energy market and system reform, and the formation of a national consensus are summarized as major domestic policy issues. Also, the structural transition of the energy system and the realization of climate and energy justice are defined as key issues. More specifically, restructuring the electricity market and establishing the foundation for social innovations based on local communities were selected as the most fundamental implementation agenda. The realization of a structural transition and climate and energy justice of the energy system was also identified as a vulnerable field in the key indicator analysis. The reform of the electricity sector is a key aspect of the energy transition. Unlike other developed countries, Korea is facing the double difficulty of reforming the monopoly system in the market and adopting advanced technology. This study suggests 3D (Decarbonization, Decentralization, Digitalization) + 1D (Deregulation) as the innovation direction of Korea's electricity market. In other words, ① opening of the electricity market, ② reform of the electric charge system, and ③ reinforcement of the environmental and safety regulations were proposed as policies to reform Korea's electricity market. For the transition to a low-carbon society, cooperation, decision making, and social trust achieved through social innovations as well as technology and market are important. Social innovation can be realized in the networking processes with the social context that affect an individual's behavior. Therefore, this study suggested ways to activate ‘community-oriented social innovations’ such as the transition of the social, economic, and political systems, advancement of the use and conservation of eco-friendly resources, expansion of the basis for community activities, and improvement of community governance. This study suggests a ‘strategy model for cooperative localizationl’ as the step-by-step, integrated implementation measure for the transition to a low-carbon society. Differences from the existing experimental models are: ① scaled up regional units, ② promotion in parallel with the reform of the electricity market, and ③ 'participation' of producer/supplier of the system and 'opening' of services for local residents' participation and diversity of energy services. Linking the localization strategy model with the Green New Deal will contribute to creating short-term jobs and revitalizing the local economy. This study derived national tasks for the transition to a low-carbon society and focused on tasks that should be central, and presented integrated measures for implementation. The range of implementation measures is very broad and it should be approached in an integrated and stepwise manner in line with the aspects of future society. Future research approaches should consider the technological, societal, political, and market perspectives by sector and among the sectors, which include transition, industry, construction, and transport. Providing concrete alternatives such as the integrated regional model for electricity markets and social innovations presented in this study could contribute to restructuring the nation and strengthening social consensus for the transition to a low-carbon society.