주택정책 환경성 제고를 위한 국토-환경계획 연계방안

Abstract

본 연구의 목적은 주거 안정을 위하여 추진되는 주택정책 중 주택공급정책, 특히 대규모 주택 공급을 위한 도시개발사업의 계획 수립의 환경성 제고를 위한 국토-환경계획 연계방안과 관련 제도 개선방안 제시이다. 수도권을 중심으로 공공주택 공급을 위하여 지난 20년여 년간 국가정책으로 추진되었던 대규모 개발제한구역 해제를 통한 도시개발사업은 주거 안정 측면에서는 소기의 목적을 달성한 것으로 평가되고 있으나, 지속가능한 국토관리와 환경보전 측면에서는 개발제한구역 환상형 축 단절, 법정보호종 서식지 감소 등 환경훼손, 연접 개발로 인한 도시연담화 등 다양한 문제를 유발하였다. 인구 증가와 주택 수요 산정 등을 토대로 한 주택정책 수립은 해당 정책 수립을 담당하는 관계 정부부처 고유의 권한으로 이는 본 연구의 범위에 해당하지 않는다. 하지만 대규모 공공주택 도시개발사업 시행을 위한 개발제한구역 해제 지역 선정 및 해제 규모 산정 등은 지역환경보전과 지속가능한 국토관리 측면에서 환경과 밀접한 관련이 있으므로 국토-환경계획 연계를 통한 환경성 제고가 필요하다. 특히 현행 개발제한구역 해제 기준이 산림보전에 초점을 맞추고 있어 농경지를 포함한 개활지(open space)의 중요성이 적절하게 고려되지 못하는 문제가 있다. 미국과 독일 등 본 연구에서 살펴본 해외 사례는 개활지 보전 정책을 정부 차원에서 강력한 제도를 도입하여 추진하고 있는바, 국내에서도 대도시 주변 지역의 생태계 서식지 및 경관 다양성 보전 측면에서도 개활지 보전 정책을 수립할 필요가 있다. 또한 개발제한구역의 효시인 영국 런던시의 경우에도 개발제한구역에서의 개발압력이 높아짐에 따라 개발제한구역의 지속가능한 관리를 위한 정책을 도입하고 있다. 본 연구에서는 최근 10여 년간 국가정책으로 추진해 온 공공주택 보급 정책인 보금자리주택, 기업형임대주택, 공공주택지구 사업 등을 대상으로 개별 개발사업의 입지 선정, 토지이용계획 수립 등과 같은 개발계획 수립 단계에서 나타난 환경 측면에서의 문제점을 한국환경정책·평가연구원의 환경영향평가 검토의견을 토대로 분석·제시하였으며, 일부 개별 개발사업에 대하여 사례 분석을 함께 진행하였다. 보금자리주택-기업형임대주택-공공주택지구 순서로 대규모 공공주택 개발사업이 진행됨에 따라 초기는 환경 저감방안 관련 검토의견이 주로 제시되었고 이후로 갈수록 계획 적정성, 입지 및 토지이용계획 재검토 등 개발계획 자체의 문제를 지적하는 검토의견이 증가하는 것으로 확인되었다. 특히 시간이 지남에 따라 보금자리주택지구, 기업형임대주택지구 및 공공주택지구가 연접하여 계획되는 문제도 크게 증가하는 것으로 나타났다. 이러한 공공주택 공급을 위한 대규모 도시개발사업의 계획 및 입지 선정과 관련된 문제가 증가하는 것은 환경적으로 민감하지 않은 개발제한구역 해제 가능지역이 소진됨에 따라 환경적으로 민감한 지역에 공공주택지구가 계획되고 있으며 앞으로는 과거와 같은 개발이 용이한 개발제한구역 해제를 통한 대규모 공공주택 공급정책이 지속되기 어렵다는 사실을 보여 준다. 수도권에서의 개발제한구역 해제를 통한 공공주택 공급정책과는 달리 비수도권에서는 지역수요-공급에 기반하지 않은 공공주택 공급계획이 수립되는 문제점이 확인되었다. 포항시 등 주택공급을 위한 민간도시개발사업이 활발한 지역에 공공주택지구가 계획되지 않거나, 과거 민간도시개발사업이 전혀 없던 지역에 공공주택지구가 지정되는 등 지역특성을 고려하지 않은 주택공급정책이 수립되는 문제가 나타나고 있다. 본 연구에서는 보금자리주택-기업형임대주택-공공주택지구 순서의 사례 분석을 통하여 과거 주택공급정책이 안고 있는 문제점을 분석하는 한편 이를 해소하기 위한 국토계획과 환경보전 측면에서의 개선방안을 제안하였다. 국토계획 측면에서는 국외 사례와 기존 공공주택 개발사업의 사례 분석을 통하여 확인한 바와 같이 앞으로는 개발가용지 소진과 인구 감소 등 사회 여건 변화를 감안하여 개발제한구역 등 미개발지에서의 신규 개발을 통한 주택공급정책은 지양하고 도심재생 등 구도심 활성화를 도모하는 주택정책을 수립하여야 할 것이다. 이와 함께 불가피하게 필요한 미개발지에서의 공공주택 공급을 위한 도시개발사업의 계획 수립에 환경부 등 관계부처와 환경전문가가 초기 단계에서부터 참여하여 지역환경 현황을 고려한 입지 선정과 토지이용계획을 수립할 수 있도록 관련 제도를 정비하여야 할 것이다. 환경보전 측면에서는 공공주택 개발계획 수립 과정과 환경영향평가 과정이 더욱 긴밀하게 연계되어 계획 수립 과정에서 논의되었던 환경 측면에서의 문제점과 환경영향을 환경영향평가 단계에서 확인하고 이와 관련된 저감방안을 구체적으로 수립할 수 있도록 관련 제도를 정비하여야 한다. 아울러 ？도시계획의 환경성 제고를 위한 가이드라인？ 등 관련 가이드라인을 최근 도시개발사업에서 나타나는 문제점을 토대로 개정할 필요가 있다. 본 연구는 국가정책으로 추진되었던 대규모 공공주택 개발사업의 계획 수립과 환경영향평가 과정에서 나타났던 각종 문제점을 정리하여 이를 토대로 향후 주거 안정을 위한 주택공급정책 수립에서 환경성을 제고하기 위한 국토-환경계획 연계방안을 제시하였다는 점에서 의미가 있다. 향후 본 연구와 연관된 후속연구를 통하여 일조장해 저감 등 도심재생을 통한 주택 공급에서의 환경성 제고방안과 자연환경총량제도 등 지역환경용량을 고려한 주택정책 수립 등에 관한 제도화 방안을 마련하여야 할 것이다.

The purpose of this research is to suggest measures to link national land use planning and environmental planning as well as improvement measures for other relevant systems to enhance the environmental aspects of housing supply policy among housing policies promoted for housing stability, especially the planning of urban development projects for large-scale housing supply. While the urban development project promoted by the large-scale release of the Development Restriction Zones(Green belt), which has been pushed forward by the national policy for over 20 years to supply public housing in the metropolitan area, is evaluated to have achieved the intended purpose in terms of housing stability, various problems were caused, in terms of sustainable land management and environmental preservation such as environmental damage including the disconnection of the annular axis in the development-restricted area, the reduction of the endangered species habitats, and serious conurbation due to the combined developments. Establishing housing policy based on population growth, calculations of housing demand, etc., is the unique authority of the relevant government departments in charge of establishing the policy, and this is not within the scope of this study. However, since determining areas to remove from the Development Restriction Zones and the scale of the removal is closely related to the environment in terms of the conservation of the local environment and sustainable land management, it is necessary to take environmental impact into account by linking land use planning and environmental planning. In particular, there is a problem that the importance of open space, including agricultural land, is not properly considered because the current standards on the removal of the Development Restriction Zones focus on forest conservation. In overseas cases examined in this study including the United States and Germany, policies for the conservation of open space are being promoted through the strong implementation of the system at the government level. In Korea as well, there is a need to adopt policies for the conservation of open areas in the aspect of preserving ecological habitats and landscape diversity in areas around large cities in Korea. In addition, in the case of the London City, a pioneer in establishing the Development Restriction Zones, a policy for the sustainable management of the Development Restriction Zones is being introduced as development pressure in hese zones increases. In this study, targeting the projects of the Nest(Bogeumjari) Housing, Enterprise-type Rental Housing, and Public Housing District, which have been promoted by the national policy for the past 10 years, problems in the aspect of the environment which occurred in the planning stage such as the site selection and land use planning of independent development projects were analyzed and presented based on the opinions stated in the Environmental Impact Assessment Review by the Korea Environmental Institute, and case analyses on some of those projects were conducted together. As these large-scale public housing development projects proceeded in the order of Nest(Bogeumjari) Housing, Enterprise-type Rental Housing, and the Public Housing District development, it was confirmed that the review opinions were mainly focused on the measures to reduce environmental impacts at the beginning; however, the opinions pointing out the problems inherent in the project, such as the appropriateness of the plan, project site, and land use plans increased with the promotion of the national housing policy. In particular, the problems caused by the planning of combined developments of the Nest (Bogeumjari) Housing, the Enterprise-type Rental Housing, and the Public Housing District were becoming serious. Increasing problems related to the planning and district selection of large-scale urban development projects for supplying public housing show that public housing districts are being planned in environmentally sensitive areas as areas that can be released from the Development Restriction Zones that are not environmentally sensitive are exhausted; at the same time, this also indicates that from this point onwards, maintaining the large-scale public housing policy by releasing the Development Restriction Zones which allows easy development as in the past will be difficult. Unlike the policy to supply public housing by releasing the Development Restriction Zones in the capital area, the problem in non-capital areas was that the plans for supplying public housing were not based on local supply and demand. It has been found that housing policies which do not take regional circumstances into account are being developed; for example, public housing districts are not planned out in regions such as the Pohang City where the private-initiated urban development projects for housing are actively promoted, or, they are planned in areas where no such development projects have been promoted in the past. In this study, based on the case analyses in the order of the Nest(Bogeumjari) Housing, Enterprise-type Rental Housing, and Public Housing District, we analyzed the problems of the past housing supply policies and suggested improvement measures in the aspects of sustainable national land use planning and environmental conservation. In terms of the national land use planning, as confirmed by the analyses of overseas cases and existing public housing development projects, the housing policy to supply housing through new development in undeveloped areas such as the Development Restriction Zones should be avoided in consideration of changes in social conditions such as the exhaustion of available land and decrease in population, and the new housing policy should be established to revitalize the old city center such as for urban regeneration. In addition, related legal systems will need to be revised to ensure that related ministries including the Ministry of Environment and environmental experts participate in the planning of urban development projects for the supply of public housing in undeveloped areas, so that they can take part in selecting project sites and establishing land use plans taking the local environment into consideration. In terms of the environmental preservation, related legal and adminstration systems must be reorganized so that the public housing development plan establishment process and the environmental impact assessment process can become more closely linked. Based on this linkage, environmental problems and environmental impacts discussed in the planning process should be identified at the environmental impact assessment stage, and related reduction measures should be specifically identified. Related guidelines such as “Guidelines for Enhancing the Environmental Aspects of Urban Planning” will need to be revised based on the problems encountered in the recent urban development projects. This study summarizes various problems arising from the planning and environmental impact assessment of large-scale public housing development projects that were promoted by the national policy, and is meaningful in that it suggested the linkage of national land use planning and environmental planning to improve the environmental quality in the establishment of housing supply policies for future housing stability. In the future, based on follow-up research related to this study, it is necessary to develop measures to improve the environmental quality through urban regeneration in housing supply, such as a measure to avoid infringement of the right to ancient lights, as well as institutional measures on the establishment of housing policy that takes the environmental capacity of the region into account.