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민간기업의 환경기초시설 운영제고 방안 연구

DC Field Value Language
dc.contributor.author 장기복 -
dc.contributor.other 정호선 -
dc.date.accessioned 2017-07-05T01:34:31Z -
dc.date.available 2017-07-05T01:34:31Z -
dc.date.issued 19971230 -
dc.identifier A 환1185 1997 RE-09 -
dc.identifier.uri http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/18924 -
dc.identifier.uri http://library.kei.re.kr/dmme/img/001/003/001/[97_RE09]민간기업(장기복).pdf -
dc.description.tableofcontents I. 서론 1<br><br>II. 환경기초시설 설치？운영의 현황과 문제점 4<br> 1. 환경기초시설에 대한 일반 현황 및 문제점 4<br> 2. 환경기초시설별 현황 및 문제점 10<br> 2.1 하수종말처리시설 10<br> 2.2 폐수종말처리시설 17<br> 2.3 분뇨처리시설 및 축산폐수처리시설 19<br> 2.4 소각시설 22<br> 2.5 매립시설 24<br><br>III. 환경기초시설 민영화의 추진 현황과 문제점 27<br> 1. 환경기초시설 민영화의 개념과 유형 27<br> 1.1 환경기초시설 민영화의 개념 27<br> 1.2 환경기초시설 민영화의 유형 29<br> 1.2.1 서비스계약 (service contract) 30<br> 1.2.2 관리계약 (management contract) 31<br> 1.2.3 리스협정 (lease arrangements) 32<br> 1.2.4 사업권양여계약 (concessions) 33<br> 1.2.5 BOT 계약 34<br> 1.2.6 민간매각 (divesture) 34<br> 2. 환경기초시설 민영화 추진 현황 37<br> 2.1 정부의 환경기초시설 민영화 모델 37<br> 2.2 정부의 환경기초시설 민영화 추진 정책 41<br> 2.3 환경기초시설 민영화의 촉진을 위한 지원제도 47<br> 2.4 환경기초시설 민영화 추진 사례 50<br> 2.4.1 하수종말처리장 민자유치 시범사업 추진 현황 50<br> 2.4.2 광주하수처리장 민간위탁 추진 현황 53<br> 2.4.3 여수시 분뇨처리장 직영전환 사례 58<br> 3. 환경기초시설 민영화의 제약요인 61<br> 3.1 지방자치단체의 민영화에 대한 유인 부족 61<br> 3.1.1 환경기초시설의 운영관리 효율성 제고에 대한 유인 미흡 61<br> 3.1.2 환경기초시설의 설치 기피 64<br> 3.1.3 환경기초시설의 적정관리 유인 부족 65<br> 3.1.4 기타 요인 70<br> 3.2 민간기업의 참여 유인 미흡 72<br> 3.3 민영화 추진의 경직성 80<br> 3.4 지방자치단체와 민간기업의 민영화 추진역량 미흡 82<br> 3.5 법？제도적 제약 요인 84<br><br>IV. 외국의 환경기초시설 민영화와 시사점 87<br> 1. 영국의 환경기초시설 민영화 87<br> 2. 프랑스의 환경기초시설 민영화 91<br> 3. 미국의 환경기초시설 민영화 94<br> 4. 외국 사례의 시사점 98<br><br>V. 환경기초시설 민영화 촉진 방안 102<br> 1. 환경기초시설사업 경쟁체제 구축 102<br> 1.1 민간제안에 의한 의무공개경쟁입찰제 도입 103<br> 1.2 환경기초시설사업 성과평가제도 도입 107<br> 1.2.1 평가 주체 108<br> 1.2.2 평가 대상 108<br> 1.2.3 평가 절차 109<br> 1.2.4 성과지표 109<br> 1.2.5 평가 방법 112<br> 1.2.6 평가결과의 활용 115<br> 2. 지방자치단체 중심의 민영화 추진체계 정립 116<br> 2.1 민영화대안에 대한 지방자치단체의 선택권 확대 116<br> 2.2 지방자치단체간 공동 민영화 추진 유도 118<br> 3. 환경기초시설사업의 운영체계 개선 121<br> 3.1 독립채산제의 정착 122<br> 3.2 중앙정부의 환경예산 지원체계 개선 125<br> 4. 규제체계 정비 126<br> 4.1 민간기업에 대한 규제시스템 구축 : 민영화계약제도 정비 126<br> 4.2 공공환경기초시설에 대한 환경규제체계 개선 129<br> 5. 민간참여기업에 대한 지원체계 정립 : 공공부문의 위험분담과 경쟁촉진 131<br><br>VI. 결론 135<br><br>참고문헌 137<br><br>[부록 1] 지자체 대상 설문분석결과 150<br>[부록 2] 민간기업 대상 설문분석결과 163<br>[부록 3] 정부투자기관 경영평가에서의 추세치 평가방법 175<br>[부록 4] 외국의 환경기초시설 민영화 사례 179<br>[부록 5] 아르헨티나(부에노스 아이레스)의 사업권 양도(concession)계약 사례 203<br><br> -
dc.format.extent vii, 219p. -
dc.language 한국어 -
dc.publisher 한국환경정책·평가연구원 -
dc.subject Privatization- Korea -
dc.title 민간기업의 환경기초시설 운영제고 방안 연구 -
dc.type 기본연구 -
dc.title.original Policy Measures for Promoting Private Sector Participation in the Operation and Management of Public Environmental Facilities -
dc.title.partname 연구보고서 -
dc.title.partnumber 97-09 -
dc.description.keyword 정책일반 -
dc.description.bibliographicalintroduction 민간기업의 환경기초시설 운영제고 방안 연구 과제책임자 : 책임연구원 장기복 가. 연구 목적 ㅇ환경기초시설 운영관리에 대한 민간기업의 참여를 제고하기 위한 정책 방안 제시 - 환경기초시설 설치 및 운영관리 현황과 문제점 검토 - 환경기초시설 민영화의 개념과 유형 고찰 - 환경기초시설 민영화 현황 및 사례 분석 - 환경기초시설 민영화 추진상의 제약 요인 분석 - 외국의 환경기초시설 민영화와 시사점 분석 - 환경기초시설 민영화 촉진을 위한 정책 방안 제시 나. 연구 방법 : 자체 수행 ㅇ자료 수집 - 국내외 각종 문헌 및 인터넷을 통한 민영화 관련 정보 검색 - 환경부 공식 통계 및 내부 자료 활용 - 환경기초시설, 지자체, 민간기업에 대한 방문 조사 - 외국의 환경기초시설 민영화 유관기관 및 민간기업 방문 조사 - 지자체 및 민간기업에 대한 설문 조사 등 ㅇ분석 방법 - 환경기초시설의 설치, 운영관리 현황과 문제점에 대한 분석을 토대로 환경기초시설 민영화의 필요성 제기(제2장) - 현재 추진되고 있는 환경기초시설의 민영화 현황 및 관련 정책 평가, 지자체？민간기업？환경기초시설에 대한 방문 및 설문조사결과 등을 토대로 민영화의 제약요인 분석(제3장) - 영국, 프랑스, 미국 등 외국의 환경기초시설 민영화 관련 정책과 사례에 대한 분석을 통해 시사점 도출(제4장) - 국내 환경기초시설 설치 및 운영관리 특성, 환경기초시설 민영화 추진상의 제약요인과 문제점, 외국 사례의 시사점 등을 종합적으로 고려, 민영화 촉진을 위한 정책방안 제시(제5장) 다. 연구 결과 (1) 환경기초시설 민영화의 필요성 ㅇ공공부문의 환경기초시설 설치 및 운영재원 한계로 민간자본은 물론 외국자본의 유치가 불가피 - 최근 정부는『물관리종합계획(‘96)』과 『녹색환경의나라 건설을 위한 국가폐기물관리종합계획(’96)』등을 수립, 2005년까지의 환경기초시설 확충 등에 관한 계획을 조정한 바 있음 - 그러나 소요재원 확보에 대한 구체적인 방안이 확정되어 있지 못할 뿐 아니라 지방양여금 배분비율이 낮은 상황에서 대부분의 사업이 지방양여금사업 형태로 추진되고 있어 별도의 재원확보방안이 강구되지 않는다면 계획대로 사업을 추진하기 어려운 상황임 - 특히 IMF관리체제로 당분간 긴축재정이 불가피한 상황이므로 시설확충에 소요되는 약33조원의 재원을 정부부문이 조달하는 것은 사실상 불가능한 상황임 - 그렇다고 이미 환경용량이 과포화된 상황에서 절대 규모가 부족한 환경기초시설의 확충을 늦출 수 없으므로 민간자본 더 나아가 외국자본의 유치가 불가피 ㅇ환경기초시설사업이 전문성이 부족한 지방자치단체 공무원등에 의해 독점적으로 운영됨에 따라 운영관리가 비효율적으로 이루어지고 있을 뿐 아니라 환경관리기능도 취약 - 하천구간중 환경기준이 달성된 구간은 전체의 13.8%에 불과하며, 방류수, 침출수 등 2차오염을 기준 이상으로 배출하는 사례가 빈번히 발생 - 인력배치와 활용, 시설설계 자체의 부실과 설치 부실에 따른 하자발생과 유지보수비용의 과다 소요 등이 문제가 되고 있으며, 노동생산성이 매우 취약 ？인건비대 비용비율 : 인건비/비용합계(비용합계는 손익계산서상의 영업비용,영업외비용,특별손실의 합계) ？인건비대 요금수입비율 : 인건비/연간사용료수익 ？직원1인당 인건비, 직원1인당영업수익, 직원1인당 하수인구: ‘94,’95 지방공기업 결산 및 경영분석자료결과 ㅇ실제로 소각장의 운영관리실적을 비교해 보면 민간기업이 운영하는 경우가 공공부문이 운영하는 경우에 비해 비용 측면에서 효율성이 높은 것으로 나타나고 있음 (2) 환경기초시설 민영화 현황 ㅇ운영관리 민간위탁은 신규시설의 경우 정부의 직제 불허 등의 조치로 인해 활성화될 조짐을 보이고 있으나 기존시설의 경우에는 운영관리의 전문성이 특히 요구되는 일부 소각시설을 제외하고는 민영화가 부진한 실정임 - ‘97년 5월 현재 현재 민간기업에 의해 위탁관리되고 있는 환경기초시설로는 소각시설 총 11개소중 5개소, 공단폐수종말처리시설 27개소중 10개소가 있으며, 하수종말처리시설은 최근 광주하수종말처리장이 민간위탁의 형태로 계약을 추진중임 ㅇ시설의 설계, 설치 등의 분야에 대한 민간자본의 참여는 하수종말처리장에 대한 민자유치 시범사업이 추진중에 있으나 낮은 수익성과 높은 투자 위험의 특징을 갖는 환경기초시설사업에 대한 민간기업의 참여가 활성화되기에는 제약요인이 많은 상황임 - 특히 현상황에서 환경기초시설사업이 IMF 관리체제 이후의 자본비용을 충당할 만큼 수익성을 확보하는 것이 사실상 불가능하므로 당분간 국내 민간자본의 유치가 활성화되기는 힘들 것으로 판단됨 - 현재 추진중에 있는 민자유치사업으로는 22개 하수종말처리장 건성사업이 민자유치 시범사업으로 추진되고 있음 (3) 환경기초시설 민영화의 제약 요인 ㅇ현재 지방자치단체의 여건을 감안할 때 환경기초시설사업의 효율성을 제고하고 설치를 확대하기 위해 여러 부작용을 감수하면서까지 민영화를 적극적으로 추진할 지방자치단체가 많지 않음 - 외부적 경재압력의 부재, 예산책정 및 집행체계의 비효율성, 공무원에 대한 동기부여시스템 취약, 효율성 제고동기를 부여하지 못하는 중앙정부의 지방재정조정제도의 운영체계 등으로 효율성 개선 동기가 미흡 - 환경기초시설이 제공하는 서비스의 편익이 지역 주민에게 직접 귀속되지 못하는 경우(외부성이 높은)가 많은 상황에서 재정적 부담과 NIMBY 등을 감수하면서까지 환경기초시설을 설치, 운영관리하려는 지자체가 많지 않음 - 환경기초시설의 운영관리 성과에 대한 공공환경규제가 미흡하고 지역 주민에 의한 성과제고 압력도 미약 - 민영화는 기존 운영관리인력의 재배치 또는 축소를 불가피하게 수반할 수밖에 없어 단체장에게 상당한 정치적 부담을 줄 수 있음 - 환경기초시설이 민간기업에 의해 운영관리될 경우 노동쟁의 또는 기업부도와 같은 상황이 나타날 가능성 존재 - 지자체의 환경기초시설 직영에 따른 소요비용 추정시 여러 가지 직간접적인 원가가 반영되지 않을 수 있어 민영화로 인한 비용절감효과가 과소평가될 가능성이 높음 ㅇ환경기초시설사업에 대한 투자는 투자자 입장에서 볼 때 투자 위험은 높은 반면 투자 수익률은 낮은 사업으로 인식되어 일반적인 상업투자에 비해 매력적인 투자사업이 되기 어려움 - 환경기초시설은 일반적인 산업투자와는 달리 초기 투자비용이 높은 반면 투자회수에 상대적으로 장기간이 소요되기 때문에 투자위험이 높음 - 환경기초시설에 의해 제공되는 서비스의 편익이 외부성이 높아 투자의 사적 내부수익율(Internal Rate of Return)이 사회적 내부수익율 보다 낮음 - 환경기초시설의 설치와 운영관리 즉 환경서비스의 공급 업무 자체가 근본적으로 공공부문의 업무영역에 속하기 때문에 운영관리기간동안 조세정책, 수수료에 대한 규제정책, 환경시설에 대한 수요관리정책 등 정책환경이 변화할 가능성이 높기 때문에 상대적으로 투자위험이 높음 - 외국투자가가 참여하게 되는 경우 투자는 외국자본에 의해 이루어지는 반면 사용료 수입은 현지 화폐로 이루어지게 되어 환율 변동에 따른 위험도 내재되어 있음 - 환경기초시설사업의 가장 안정적인 수입원천인 사용료 수준이 미래 투자비용은 물론 운영관리비용에도 못미치는 경우가 많아 민간투자자의 입장에서 볼 때 수익확보의 불확실성이 높음 ？하수도 요금의 경우 하수도사업을 담당하고 있는 18개 지방공기업을 기준으로 할 때 총괄원가분석에 의한 톤당 생산원가는 186.1원이나 요금수준은 이에 크게 못 미치는 82.0원 수준으로 결손 추정액만도 약 1,900여억원에 이르는 것으로 나타나고 있음 ？더구나 사용료의 비용현실화율의 판단기준이 되는 총괄원가의 산정방식에 비추어볼 때 하수도사업에 수반되는 실제 투자？운영관리비용을 적절하게 반영하는가에 대해서도 의문의 여지가 많음 - 환경기초시설사업의 세입, 세출관리방식이 단순한 현금흐름만을 나타내는 일반회계방식에 따르고 있어 민간투자자에게 사업의 수익성과 경영상황에 대한 신뢰성 있는 정보를 제시하지 못하고 있음 (4) 민영화 추진기반의 미흡 ㅇ환경기초시설 민영화 관련 정책이 사업단위가 아닌 시설단위의 민영화 위주로 접근되고 있어 하수도사업과 같이 관련시설의 종합적 관리가 중요한 사업의 민영화 추진에 제약으로 작용 - 이에 따라 사업권양여계약(concession)이나 리스협정과 같이 사업단위의 민영화 추진에 적합한 민영화계약을 지자체가 자율적으로 추진하기 어려운 것이 현실임 ㅇ지역환경문제에 효과적으로 대처하기 위해서는 지방자치단체간에환경기초시설을 공동으로 설치, 운영, 민영화하는 것이 필요할 수 있으나 지방자치단체조합과 같은 현재의 지자체간 협력체로는 이러한 업무를 효과적으로 수행하기에 역부족 ㅇ민영화는 공공부문과 민간부문간에 장기계약관계를 전제로 하는 것이나 민관간 장기계약에 관한 사항이 공공계약법에 충분히 반영되어 있지 못할 뿐 아니라 이의 기초가 되는 공공부문과 민간부문간 신뢰관계도 형성되었다고 보기 어려움 ㅇ민영화 특히 환경기초시설과 관련한 민간참여의 경험이 일천할 뿐 아니라 관련 정보의 수집과 확산이 활발하게 이루어지고 있지 못해 지방자치단체와 민간기업이 환경기초시설 민영화를 효과적으로 추진할 역량을 갖추고 있지 못한 상황임 (5) 외국의 환경기초시설 민영화 시사점 ㅇ민영화란 국민 또는 지역 주민의 이익을 최대화하기 위하여 공공부문과 민간부문이 효과적으로 협력하는 것 이상도 이하도 아니므로 성공적 민영화 추진을 위해서는 왜 민간부분의 참여가 필요한가에 대한 충분한 이해가 선행되어야 함 ㅇ대체로 공공부문은 민영화에 대한 저항감이 있으며 이는 민영화 추진의 최대 제약요인으로 작용하므로 최고의사결정권자의 민영화에 대한 확고한 의지가 무엇보다 중요 ㅇ민영화의 추진 주체가 각자의 여건과 특성에 적합한 민영화발식을 자유롭게 선택, 추진할 수 있도록 각종 법？제도적 제약요인을 극복하는 것이 중요 ㅇ대상사업의 수익성 기반이 안정적이어야 하고 투자 및 경험에 따른 위험이 양자간에 적절히 분담될 수 있도록 위험분담에 대한 공공부문에서의 보다 전향적인 자세가 요구됨 ㅇ공공부문과 민간간에 장기계약관행이 정립되어 있지 못하고 공공부문의 민영화 경험이 적은 경우에는 관리계약 등 보다 단순한 형태에서 출발하는 단계적 민영화 전략이 효율적일 수 있음 ㅇ재무정보와 성과정보의 부족이 민영화의 장애요인이 될 수 있으므로 계약 여부를 결정하기 위해서는 시간에 따른 성과와 원가절감액을 추적할 수 있는 재무？경영정보시스템이 구축되어야 함 ㅇ민영화의 성공과 실패를 결정하는 가장 중요한 요소는 민간 계약자와 규제당국간의 관계를 정의하는 명확한 계약에 있음 ㅇ민영화는 정부의 통제상실을 의미하는 것이 아니라 각 부문의 상대적 이점에 기초하여 공공과 민간부문의 새로운 업무분할을 적용하는 것으로 이해해야 함 ㅇ민영화의 성공을 위해서는 효과적인 규제체계의 수립이 필수적이며 규제시스템은 수용 가능한 서비스의 기준을 확보하고 독점적 행위로부터 소비자를 보호하며 영리성을 증진시키고 민간부문을 유인할 수 있는 사업환경을 조성하기 위한 것이어야 함 (6) 환경기초시설 민영화 촉진을 위한 정책 방안 ㅇ다음의 “라. 정책 건의사항” 참조 라. 정책 건의사항 (1) 환경기초시설사업 경쟁체제 구축 ㅇ지자체 해당사업부서와 민간기업을 대상으로 사업권에 대해 강제적으로 공개경쟁입찰을 하도록 하는 『조건부 의무경쟁입찰제도』(가칭)을 도입하여 환경기초시설사업의 민-관간 경쟁체제를 구축 - 지자체가 수행하고 있는 환경기초시설사업에 대해 민간이 민영화제안을 할 수 있도록 하여 제안의 타당성이 인정될 경우 시행 ㅇ지자체의 환경기초시설사업 운영성과를 정기적으로 상대평가하여 지역주민등에게 평가결과를 공개하는 『환경기초시설사업 성과평가제도』(가칭)를 도입하여 주민들로 하여금 환경기초시설사업의 감시자 역할을 하게 함으로써 지자체간 환경기초시설사업의 경쟁 유도 - 환경기초시설사업에 대한 국고보조율 및 지방양여비율을 성과평가결과와 연계하여 차등화하는 방안 도입 (2) 환경기초시설사업 회계처리방식 개선 및 독립채산제 정착 ㅇ지자체의 환경기초시설사업의 세입？세출관리를 기업회계와 유사한 특별회계방식으로 전면 전환하여 환경기초시설사업에 원가관리개념을 도입하고, 민간기업에게 사업의 경영상황？수익성？재무상태 등에 대한 정확한 정보를 제공 ㅇ사용료에 의해 시설 운영관리는 물론 지속적인 서비스 공급을 위한 투자재원과 적정 이윤이 확보되도록 사용료를 원가와 연동시킴으로써 민간투자자나 참여기업의 수익성에 대한 불신을 해소하고, 사용료 산정의 기준이 되는 원가산정체계를 민간기업의 원가개념에 입각하여 재조정 (3) 지방자치단체 중심의 민영화 추진체계 정립 ㅇ환경기초시설사업에 대한 민간참여의 형태, 민영화 대상시설 및 사업범위, 참여자격 등에 대한 법？제도적 제한을 대폭 완화하고 관련 의사결정권한을 지방자치단체에게 부여 ㅇ민간참여기업선정, 계약, 사후관리 등 환경기초시설 민영화 실행상의 제반 업무에 대한 처리절차, 기준, 방법 등에 관한 규정을 마련하여민영화 추진이 합목적적으로 이루어질 수 있도록 하고 지방자치단체와 민간기업의 혼란을 최소화 - 『국가를당사자로하는계약에관한법률』에 민-관장기계약 특히 민영화 추진과 관련한 업무처리 절차 등에 대한 규정 마련 ㅇ다수의 지방자치단체가 환경기초시설의 설치？운영관리？민영화 업무를 공동으로 추진할 수 있도록 지방자치단체조합등과 같은 지방자치단체간 협력체 구성을 촉진하되, 관계 지자체간 책임과 권한 분담을 명확히 하고 책임경영이 가능하도록 법률적 지위를 보장 - 지방자치법상의『지방자치단체조합』의 법적 지위를 독립적인 조례제정권을 갖는『특별지방자치단체』로 하여 책임경영 여건조성 (4) 민간위탁 등 운영관리분야 참여기업에 대한 인센티브 확충 ㅇ민간위탁등 운영관리분야 참여기업에 대해서도 세제？금융상의 지원이 가능하도록 지원체계를 정비 - 엔지니어링기술진흥법의 기술용역 범위에 환경기초시설의 운영관리를 포함시키거나 조세감면규제법 등 개정 (5) 환경기초시설에 대한 실태 조사 ㅇ환경관리공단, 민간기업과 합동으로 자치단체별로 관할구역의 환경기초시설의 보유상황, 시설의 성능 및 노후화 등 환경기초시설에 대한 실태 조사를 실시하여, 환경기초시설에 대한 정확한 정보를 수집, 민간기업등에 제공 -
dc.contributor.authoralternativename Chang -
dc.contributor.authoralternativename Ki-bok -
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