지방자치단체 환경예산제도의 발전방향 연구

DC Field Value Language
dc.contributor.author 이창훈 -
dc.contributor.other 김명미 -
dc.date.accessioned 2017-07-05T01:35:07Z -
dc.date.available 2017-07-05T01:35:07Z -
dc.date.issued 20061230 -
dc.identifier A 환1185 2006 RE-16 -
dc.identifier.uri http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/19255 -
dc.identifier.uri http://library.kei.re.kr/dmme/img/001/009/기본RE-16_지방자치단체_환경예산제도의_발전방향_연구_이창훈.pdf -
dc.description.abstract In most countries the local governments are more directly engaged in the environmental protection than the central/federal government. According to the statistic ’Environmental Protection Expenditures and Revenues (EPER)’ by the Bank of Korea, the environmental expenditures of local governments amount to 6.5 trillion won, about 82 % of 7.7 trillion won, total environmental expenditures in the public sector. Therefore it is necessary to secure a stable financial basis for local environmental expenditures and stimulate a efficient allocation of scarce local financial resources in order to enhance the country’s overall environmental performance. Because the financial situation of most local governments in Korea are very tight, many local environmental projects (sewerage, incinerator, land-fill, etc.) are in a significant part financed by federal conditional environmental grants. This research report has two objectives. Firstly, it will provide a systematic summary of the local environmental expenditures which is aims to, Secondly, it will review the existing federal environmental grants and suggest policy options to enhance the efficiency and effectiveness of the grants. This report has collected, classified, and summarized the expenditure and revenue data in key environmental sectors (air quality, water quality, waste, nature conservation, etc.) from 2002 to 2004 for 7 metropolitan cities and 9 provinces. The data are also classified and analyzed for the sub-localities; cities and counties of the province and autonomous districts of the metropolitan city. The metropolitan city governments expend the most part of environmental budget on waste and wastewater treatment, while the expenditure for nature conservation has increased significantly in recent years. The environmental expenditure of autonomous districts is concentrated on the waste treatment, because most activities for environmental protection are in the metropolitan area carried out by the city government, while the district government is almost only responsible for waste collection. This is in striking contrast to the situation in the province. Here the cities and counties are major player in public environmental activities, while the province government is more coordinator than playing actor. The environmental expenditures of the province government are not only relatively small, but also more than 50% of them occur in nature protection. The environmental expenditures were partly financed from dependent resources (conditional environmental grants); 34.8% for cities, 61.4% for counties in 2004. In order to examine how different the environmental expenditure is induced by financing sources (general revenue/unconditional grants, conditional environmental grants, conditional non-environmental grants), we have applied a panel data method and found that the induced expenditures in environmental area by general revenue/unconditional grants or conditional non-environmental grants are very limited. This result makes clear that the conditional environmental grants are required as a stable financial basis. But it was also observed a ’deflective effect’ of the conditional environmental grants that is larger for financially weak localities. Based on these results and in-depth interviews with officials of local governments, the report has suggested following policy options to improve the conditional environmental grants system: Firstly, it is proposed to move to a block grant system, which shall classify and group the existing too specific environmental grants and give local governments more flexibility in using grants. Secondly, it is required to improve the allowance criteria of environmental grants in oder to consider both efficiency (spill-over effect) and equity (financial weakness). Thirdly, the central government has to establish a coherent system of evaluation and feedback in order to stimulate an efficient expenditure of local governments. -
dc.description.tableofcontents 서언 <br>국문요약 <br> <br>제1장 서 론 <br> <br> 1. 연구의 필요성과 목적 <br> <br> 2. 연구의 범위와 방법 <br> 가. 연구의 범위 <br> 나. 연구의 방법 <br> <br>제2장 지방재정의 현황 및 여건 변화 <br> <br> 1. 지방재정의 현황 <br> 가. 지방재정의 규모 <br> 나. 세입 <br> 다. 세출 <br> <br> 2. 지방재정의 여건변화 <br> 가. 지방양여금의 폐지 <br> 나. 국가균형발전특별회계의 신설 <br> <br>제3장 지방자치단체 환경예산 <br> <br> 1. 환경예산의 규모 <br> 가. 자료의 출처 및 종류 <br> 나. 환경영역별 지출규모 <br> 다. 환경지출 및 환경재원 <br> <br> 2. 광역자치단체별 환경예산 <br> 가. 서울특별시 <br> 나. 부산광역시 <br> 다. 대구광역시 <br> 라. 인천광역시 <br> 마. 광주광역시 <br> 바. 대전광역시 <br> 사. 울산광역시 <br> 아. 경기도 <br> 자. 강원도 <br> 차. 충청북도 <br> 카. 충청남도 <br> 타. 전라북도 <br> 파. 전라남도 <br> 하. 경상북도 <br> 거. 경상남도 <br> 너. 제주도 <br> <br>제4장 환경분야 국고보조금 제도 <br> <br> 1. 국고보조금의 의미 <br> 가. 국고보조금의 경제학적 의미 <br> 나. 국고보조금의 법적 의미 <br> <br> 2. 국고보조금 현황 <br> 가. 국고보조금 일반현황 <br> 나. 환경분야 국고보조금 현황 <br> <br> 3. 환경분야 국고보조금의 지출유발효과 <br> 가. 분석 자료 및 변수 <br> 나. 분석 모형 및 분석 결과 <br> 다. 정책적 시사점 <br> <br> 4. 환경분야 국고보조금 사례조사 <br> 가. 조사방법 <br> 나. 사례지역의 개요 <br> 다. 예산편성과정 <br> 라. 국고보조금 신청 및 운용 <br> 마. 정책적 시사점 <br> <br>제5장 환경분야 국고보조금 제도 개선방향 <br> <br> 1. 제도개선 기본방향 <br> 2. 국고보조금 제도의 유연화 <br> 3. 국고보조금 지급기준의 개선 <br> 4. 평가 및 환 -
dc.description.tableofcontents 제1장 서 론 <br>1. 연구의 필요성과 목적 <br>2. 연구의 범위와 방법 <br>가. 연구의 범위 <br>나. 연구의 방법 <br> 제2장 지방재정의 현황 및 여건 변화 <br>1. 지방재정의 현황 <br>가. 지방재정의 규모 <br>나. 세입 <br>다. 세출 <br>2. 지방재정의 여건변화 <br>가. 지방양여금의 폐지 <br>나. 국가균형발전특별회계의 신설 <br> <br>제3장 지방자치단체 환경예산 <br>1. 환경예산의 규모 <br>가. 자료의 출처 및 종류 <br>나. 환경영역별 지출규모 <br>다. 환경지출 및 환경재원 <br>2. 광역자치단체별 환경예산 <br>가. 서울특별시 <br>나. 부산광역시 <br>다. 대구광역시 <br>라. 인천광역시 <br>마. 광주광역시 <br>바. 대전광역시 <br>사. 울산광역시 <br>아. 경기도 <br>자. 강원도 <br>차. 충청북도 <br>카. 충청남도 <br>타. 전라북도 <br>파. 전라남도 <br>하. 경상북도 <br>거. 경상남도 <br>너. 제주도 <br> 제4장 환경분야 국고보조금 제도 <br>1. 국고보조금의 의미 <br>가. 국고보조금의 경제학적 의미 <br>나. 국고보조금의 법적 의미 <br>2. 국고보조금 현황 <br>가. 국고보조금 일반현황 <br>나. 환경분야 국고보조금 현황 <br>3. 환경분야 국고보조금의 지출유발효과 <br>가. 분석 자료 및 변수 <br>나. 분석 모형 및 분석 결과 <br>다. 정책적 시사점 <br>4. 환경분야 국고보조금 사례조사 <br>가. 조사방법 <br>나. 사례지역의 개요 <br>다. 예산편성과정 <br>라. 국고보조금 신청 및 운용 <br>마. 정책적 시사점 <br> 제5장 환경분야 국고보조금 제도 개선방향 <br>1. 제도개선 기본방향 <br>2. 국고보조금 제도의 유연화 <br>3. 국고보조금 지급기준의 개선 <br>4. 평가 및 환류시스템의 구축 <br> 제6장 연구의 요약 및 향후 과제 <br>1. 연구의 요약 <br>2. 연구의 한계 및 향후 과제 <br> 참고문헌 <br>부록 1 세입 및 세출 과목구조 <br>부록 2 EPER의 환경영역 분류 <br> Abstract -
dc.description.tableofcontents   -
dc.format.extent 178 p. -
dc.language 한국어 -
dc.publisher 한국환경정책·평가연구원 -
dc.subject Local finance- Korea (Republic of) -
dc.title 지방자치단체 환경예산제도의 발전방향 연구 -
dc.title.alternative 환경분야 국고보조금 제도를 중심으로 -
dc.type 기본연구 -
dc.title.original Local Environmental Expenditures and Intergovernmental Grants in Korea -
dc.title.partname 연구보고서 -
dc.title.partnumber 2006-16 -
dc.description.keyword 정책일반 -
dc.description.bibliographicalintroduction 1995년 지자체 단체장 선거가 실시되면서 지방자치제도가 재도입되었으나 여러 가지 제도적인 요인으로 인해 광역도 및 대부분의 기초지자체는 재정여건이 매우 열악하여 환경지출의 많은 부분을 중앙정부의 지원에 의존하고 있으며, 재정자립도가 낮을수록 환경보호재원의 중앙정부 의존도가 더 높다(이창훈외. 2004). 따라서 현재의 국세 및 지방세 구조 하에서는 지방자치단체의 환경보호 재원확보와 재원의 효율적인 집행을 위해서는 환경관련 재정이전제도에 대한 면밀한 검토가 필요하다. 또 2005년 지방양여금이 폐지되고 국가균형발전특별회계가 도입되는 등 지방자치단체에 대한 국고보조금 제도의 새로운 환경이 대두되어 지방자치단체 환경예산의 정확한 분석과 그 대응 방안에 대한 연구가 시급한 실정이다. 본 연구는 김홍균·임종수(1994) 이후 최초로 지방자치단체의 환경예산을 환경정책영역별로 추산하고 지방자치단체의 환경지출의 차이를 비교·평가하여 지방자치단체 환경지출의 주요재원인 국고보조금을 중심으로 제도개선방향을 제시하였다. 우선 최근 지방자치단체의 재정여건 상 주요한 변화인 지방양여금의 폐지와 국가균현발전특별회계의 신설이 중앙정부 및 지방자치단체의 환경예산에 미치는 영향에 대해 살펴보았다. 수질오염방지 지방양여사업이 국고보조사업으로 전환함에 따라 환경부의 감독권이 강화되었지만 예산결정권에 대한 영향은 미미하였다. ‘환경개선특별회계법’ 제5조는 “정부는 수질오염방지 관련사업의 추진을 위하여 매 회계연도마다 주세법에 의한 주세의 1,000분의 466에 상당하는 금액을 일반회계로부터 (환경개선특별)회계에 전입하여야 한다.”라고 규정하고 있어 국고보조금으로 전환된 이후에도 주세전입분을 기존의 수질오염방지사업외 다른 용도에 사용할 수 없게 되었다. 반면 환경부의 감독권은 수질오염방지양여금의 국고보전금으로 전환이후 강화되었다. 양여금의 성격상 사후결산이 명확히 이루어지지 않아 2004년까지 다음해 예산에 이월되는 액수가 많았으나 국고보조금의 형식을 띄게 되는 2005년부터는 사후잔액과 집행잔액반환이 의무화 되어 국고보조금의 이월액이 감소되었다. 지방자치단체의 예산결정권이 강화된 국가균형발전특별회계의 도입에 따라 환경분야에 대한 지출이 감소하리라는 우려는 현실화되지 않았다. 환경분야 국고보조사업의 투자금액변화를 보면 기존의 환경개선특별회계에서 균형발전특별회계로 전환된 이후 보조금액이 오히려 증가하였기 때문이다. 하지만 균특회계로 전환된 환경분야 국고보조사업은 대부분 상수관련사업으로 순수한 환경보전사업이라기 보다는 지역민 식수문제를 해결하기 위한 민원사업이라는 점에서, 균특사업에서 환경분야 사업의 비중 증가가 지방자치단체의 개발우선주의적 사업선정양태와 배치된다고는 볼 수 없다. 이러한 재정여건상의 변화를 살펴 본 뒤 본 연구에서는 2002년부터 2004년까지 3년에 걸쳐 환경지출 및 수입 현황을 환경영역별, 지방자치단체 위계별, 광역지자체별로 살펴보았다. 우선 우리나라 환경보호지출은 2002년 13.6조원에서 2004년 16.1조원으로 지속적으로 증가하고 있고 공공부문의 비중은 이 기간동안 46.8%에서 48.0%로 상승하였다. 오염물질 배출시설설치 및 운영과 관련된 대기 및 폐수영역, 그리고 폐기물영역에 있어 민간부문이 상대적으로 비중이 높은데 반해, 공공부문은 자연보호 및 토양 분야에서 높은 비중을 차지하고 있다. 공공부문 환경지출 중 지방자치단체가 차지하는 비중은 80%를 상회하고 있고 특히 폐수관리와 폐기물관리 영역에서 높은 비중(전체 공공부문 환경지출의 90% 이상)을 차지하고 있다. 토양보호, 자연보호, 방사선물질관리, 연구개발 영역에서는 지방자치단체의 역할이 다른 영역에 비해 상대적으로 미약한 편이었다. 환경지출에 있어 특별·광역시 본청의 경우 대부분의 지출이 폐수, 폐기물 영역에서 발생하고 있다. 이 중에서 폐수영역은 2002-04년간 24%이상의 감소를 보인 반면 폐기물 및 자연보호분야 비율이 급격히 증가하였다. 특별·광역시의 경우 대부분의 환경관리 사업이나 시설투자가 본청 중심으로 이행되는 까닭에 자치구의 환경영역상의 주 업무는 폐기물영역의 청소관리 분야가 된다. 광역도에서는 특별·광역시와는 달리 대부분의 환경관리 업무가 시·군에서 행해지고 있는데 이는 지출액의 크기에서 확인할 수 있다. 광역도청의 주요업무는 자연보호분야에 국한되어 있고 총지출 액의 50%이상이 이 영역에서 이루어지고 있다. 시와 군은 비슷한 유형의 지출양태를 보이고 있는데, 대부분의 지출이 폐수 및 폐기물 분야에서 발생하고 있다. 특별·광역시청의 경우 중앙정부의 의존재원을 통해 충당하는 세출은 20.8%~22.5%로 비교적 낮은 의존도를 보이고 있으며 세출에서 환경지출이 차지하는 비중도 5%대로 상대적으로 낮다. 환경지출에서 환경의존재원이 차지하는 비율은 9.8%~13.0%로 많은 부분을 자체재원을 통해 지출하고 있음을 알 수 있다. 광역도청은 의존재원의 비중이 50%이상인데 반해 환경의존재원을 통해 환경지출을 부담하는 정도는 1% 정도로 매우 낮은 상황이다. 특히 세출에서 환경지출이 차지하는 비중은 2%대에 불과해 가장 낮으며 이는 도 본청의 업무 중 환경분야 업무의 비중이 낮다는 것을 의미한다. 시와 군은 유사한 양태를 보이고 있는데, 차이점은 시에 비해 군의 의존재원비중이 훨씬 크다는 점이다. 2004년의 경우 전체세출에서 의존재원이 차지하는 비중이 시가 34.8%였다면, 군은 61.4%였고 환경지출에서 환경의존재원이 차지하는 비중도 각각 24.8%와 36.2%였다. 자치구의 경우 특별·광역시청으로부터 재정지원을 받기 때문에 국가의존재원의 비중은 상대적으로 낮으며, 특히 환경관련의존재원은 거의 미미한 수준이다. 위와 같이 환경지출 및 의존재원의 현황에 대한 상세한 검토 뒤에, 전국 특별·광역시와 광역도의 시·군을 대상으로 국고보조금과 환경지출간의 관계를 정량적으로 파악하기 위하여 계량경제학적 분석기법을 적용하였다. 분석결과에 따르면 환경분야 외의 국고보조금이나 지방교부세가 지방자치단체의 환경지출을 유발하는 효과는 미미하며, 따라서 지방자치단체의 환경분야 지출을 유도하기 위해서는 환경분야에 대한 특정보조금이 필요함을 알 수 있었다. 하지만 환경분야의 국고보조금도 환경지출 유발 금액이 환경분야 국고보조금 지급액보다 작아 편향효과가 나타나고 있다. 특히 재정여건이 열악한 지자체일수록 이러한 편향효과가 크게 나타나고 있으므로 이러한 효과를 저감하기 위한 정책적 고려가 필요하다. 또 국고보조금의 지급이 지방비 부담을 포함하기 때문에 현행 제도 하에서는 국고보조금이 재정여건이 좋은 지자체에 상대적으로 많이 배분되고 있다. 국가전체의 최소수준의 환경서비스를 제공한다는 국고보조금의 목표를 달성하기 위해서는 국고보조율의 결정에 있어서 재정여건을 직접적으로 고려할 필요가 있다. 국고보조금 제도의 현황을 파악하기위해서 이러한 정량적인 분석에 더하여 심층면접조사를 포함한 사례조사를 실시하였다. 사례조사를 통해 파악한 현행 국고보조금 제도의 문제점은 다음과 같다. 첫째, 국고보조사업의 선정에 있어 지방자치단체의 선호 및 의사가 제대로 반영되지 못하고 있다. 매년 국고보조사업에 대한 설명회를 지자체의 담당공무원과 환경단체, 환경부 담당공무원들이 참석한 가운데 개최되고 있으나 이미 결정된 사업과 기준요율의 내용을 전달하는 역할을 할 뿐이다. 둘째, 국고보조금의 지급 시 지방자치단체의 재정여건에 대한 고려가 부족하다는 지적이 있었다. 현행 환경분야 국고보조사업 중 일부는 지자체의 위계(광역시, 시·군)별로 상이한 국고보조율을 적용하고 있다. 지방자치단체의 위계에 따른 차등만 두고 있을 뿐 지자체의 재정여건을 직접적으로 고려하고 있지 않다. 셋째, 현행 국고보조금제도의 또 다른 문제점은 특정용도에만 사용할 수밖에 없는 국고보조금의 경직성에 있다. 이러한 경직성으로 인해 지방자치단체는 다양한 여건 및 시책변화에 유연하게 대응하기 어려운 실정이다. 넷째, 국고보조사업의 합리적인 평가와 환류시스템이 결여되어 있어 국고보조사업의 효과성 및 효율성 제고에 문제가 있다. 사업완료시 정산/완료 보고서를 제출하나 이에 대한 사후평가는 체계적으로 이루어지지 않고 있다. 이로 인해 국고보조금의 지자체별 환경개선효과를 파악할 수 없고, 따라서 평가결과가 추후 국고보조금의 배분 시 활용되지 못하므로, 지방자치단체가 국고보조사업의 효율성을 높이도록 노력할 동기를 부여하지 못한다. 본 연구에서는 정량적 분석의 정책적 시사점을 바탕으로, 사례분석에서 나타난 문제점들을 해결하기 위하여 국고보조금의 제도개선방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 현행 국고보조금의 경직성을 해소하고 지방자치단체의 선호를 반영하는 방향으로 국고보조금을 유연화하기 위해서 세분화된 국고보조금을 통합하거나 포괄하여야 한다. 포괄보조금은 포괄의 범위와 객관적 지급기준을 설정하는 것이 요구되고, 통합보조금은 통합에 있어 통합대상의 국고보조금 종류의 선정 및 통합에 따른 지방자치단체와 중앙정부의 협상능력의 제고가 필요하다. 새로운 제도인 포괄보조금 및 통합보조금을 성공적으로 도입, 운영하기 위하여, 영역별, 지역별 시범사업을 통한 학습과정이 선행되어야 한다. 둘째, 국고보조금의 지급목적에 맞게 지급기준을 합리화하여야 한다. 우선 외부효과의 내부화를 통해 자원배분의 효율성을 개선한다는 첫 번째 목적을 달성하기 위해서는 주요 투자사업의 경우 비용-편익-분석을 통해 편익을 투자집행 지방자치단체와 인근지방자치단체로 명확히 나누고 이에 기반하여 국고보조율을 결정하는 것이 필요하다. 그리고 전국적으로 특정 공공서비스의 최저수준을 유지한다는 국고보조금의 또 다른 지급 목적을 달성하기 위해서는 국고보조금의 지급기준에 지방자치단체의 재정여건을 반영할 수 있어야 한다. 또한 국고보조금의 편향효과를 감소시키기 위해 지급기준에 국고보조금의 지출유발효과에 대한 하한선을 정하고 하한선을 지키지 못한 경우 향후 국고보조금배분에 있어서 페널티를 적용하는 방안을 강구할 필요가 있다. 셋째, 중앙정부는 환경분야 국고보조사업의 평가 및 환류시스템을 구축하여 지방자치단체의 환경지출 효율성을 제고할 수 있다. 국고보조사업의 환경성과 및 비용-편익을 지방자치단체별로 지속적으로 비교·평가하고 그 결과를 인센티브 및 페널티의 근거로 사용함으로써, 지방자치단체가 환경관련사업을 효율적으로 진행하도록 유도할 수 있는 것이다. 환류는 계획이상의 성과를 올린 지방자치단체에 대한 인센티브의 제공과 계획미달 지방자치단체에 대한 페널티의 부과를 통하여 이루어진다. 인센티브는 국고보조금 선정에 있어서 우대나 보조비율의 상향으로 제공할 수 있고, 페널티는 반대로 국고보조금 선정에 있어서 차별이나 보조율의 감축이다. 하지만 페널티규정보다는 인센티브 규정이 우선시되어야 한다. -
dc.contributor.authoralternativename Lee -
dc.contributor.authoralternativename Chang-Hoon -
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