새만금 유역 등의 가축분뇨 관리 선진화를 위한 제도개선 및 관리체계 효율화 방안 연구

Abstract

가축분뇨는 적정하게 관리되고 자원화되면 유익한 비료로 기능하여 친환경산물 생산과 토양개량(토양비옥토 증가)에 기여할 수 있다. 그러나 부적절하게 처리 및 처분될 경우에는 심각한 수질, 토양, 지하수오염원으로 작용함과 동시에 악취 발생 등 생활환경에 부정적인 영향을 미치는 등 양면적인 면을 가지고 있다. 이런 가축분뇨에 대한 적절한 관리 및 최적의 이용에 관하여 그동안 환경부와 농림축산식품부는 다양한 대책수립과 정책 마련, 지속적인 지원을 통해 해결책을 찾기 위한 노력을 경주해 왔으나 여전히 가축분뇨가 환경에 미치는 부정적인 영향을 원천적으로 해결하지 못하고 있는 실정이다. 이에 본 연구에서는 그동안 시행되었고 진행되고 있는 가축분뇨 관련 환경부, 농림축산식품부의 제도 및 정책을 살펴보고 문제점을 파악하여 선진화된 제도개선을 위한 방향성을 찾는 동시에 사전예방제도인 허가제도 개선 및 새로운 관리기준의 필요성을 검토하였다. 또한 가축분뇨 처리(자원화, 정화)의 문제점을 파악하고 관련 제도 및 정책과 가축분뇨처리의 상호 연계성 마련과 함께, 이를 관리할 수 있는 통합관리시스템구축을 제시하고자 하였다. 또한 가축분뇨관리 제도개선 및 관리체계 효율화를 위해 필요한 현안문제로 가축통계자료 개선, 양분총량제, 가축사육두수관리제, 개별농가의 자가측정 및 관련 모니터링 기기 활용방안, 소규모 가축분뇨배출시설 관리, 개별농가시설의 기술진단 및 개선을 위한 전문관리기구설치, 퇴·액비 관리 및 활성화, 평가시스템도입, 과태료 현실화, 가축분뇨인계인수제도도입, 자원화 처리의 다변화 등을 제시하였다. 제도적 개선 측면 외 가축분뇨 관리 및 처리와 관련된 다양한 쟁점들에 대해 전문가, 관계기관 담당자 등이 참여하는 “가축분뇨관리 포럼”을 함께 운영하여 논의된 사항들을 토대로 향후 가축분뇨관리를 위해 필요한 연구 사업들을 제안하였다. 연구결과 도출된 사항은 다음과 같다. 1. 제도개선 방향 및 주요 개선사항 가축분뇨 관리의 궁극적인 목표는 가축분뇨의 적정 처리 및 자원화를 통해 깨끗하고 쾌적한 자연과 생활환경을 조성하고 목표기준을 달성함과 동시에 가축사육을 기반으로 하는 산업의 지속적인 발전을 보장하는데 있다. 이를 위해서는 가축분뇨에 의해 환경이 악화되는 것을 최소화시키면서 정화처리, 자원화를 통해 경제성을 확보할 필요가 있다. 이런 측면에서 제도개선을 위한 가장 근본적인 접근은 우선 가축사육이 이루어지기 이전에 충분한 검토를 토대로 지역 내 환경용량(토양, 수질) 수용여부를 판단하고, 처리용량범위 내에서 가축분뇨 발생의 최소화와 최대 이용을 촉진하도록 하는 것이다. 이런 역할을 하는 제도가 바로 가축분뇨 배출시설 설치허가/신고제도이며 방역 및 가축에 대한 실질적인 관리는 축산업 등록 및 허가제도라 할 수 있다. 위와 같은 효과를 위해 본 제도에서는 허가조건을 현재보다 강화시켜 우량시설들이 설치가 될 수 있게 하고 면적을 포함하여 가축사육두수를 기반으로 하는 허가체계를 병행 적용하여 면적 외 사육두수를 고려한 제도로 변형할 필요가 있다. 또한 관련부처인 환경부, 농림축산식품부의 연계와 협업을 통해 가축사육시설 및 배출시설에 대한 정확한 자료와 사육두수에 대한 통계자료를 생성하고 현실을 반영한 원단위의 설정을 통해 대책, 관리, 지원이 함께 이루어지도록 할 필요가 있다. 처리(정화, 자원화, 에너지) 및 관리, 기술제공, 예산지원 등이 종합적으로 마련되어 관리되어져야 하며 이런 제도를 유지하기 위한 정화기준, 퇴·액비관리기준, 살포/시비관리기준 등이 설정되고 이를 토대로 지도·점검이 이루어질 수 있도록 해야 한다. 가축분뇨관리를 위해 필요한 시설의 설치 및 유지의 경우 상당한 예산이 따르기 때문에 오염자부담의 원칙에 근거하여 배출자가 최대 허용할 수 있는 범위 내에서 저감 및 투자를 하도록 유도하고 그 이상의 부분에 대해서는 공공에서 처리가 이루어질 수 있도록 해야 한다. 또한 이런 시스템이 유지가 될 수 있도록 지역 내 적정 양분, 가축사육을 유도해야하며 가축분뇨 관리 및 처리 과정 중 전문화된 기관의 관리가 이루어져 발생되는 문제점들을 공정하고 객관적으로 처리할 수 있도록 할 필요가 있다. 이런 제도개선 방향을 올바르게 이행하기 위해서는 다음과 같은 정책들이 효율적으로 시행되어야 한다. ① 가축분뇨 정책 및 관리를 통합할 수 있는 “통합 가축분뇨 정책 및 관리 체계”가 이루어져야 하며 이 통합체계의 기본 요소는 환경부 및 농림축산식품부가 가지고 있는 법령체계를 통합하여 관리하여야 한다. 더불어 관련 이해관계자들의 의견통합, 통합적인 기본계획수립, 통합지원？관리기금 조성, 평가시스템 구축이 이루어질 필요가 있다. ② 사전예방제도인 허가제도를 개선하여 면적기준뿐만 아니라 사육두수 기준도 병행 검토하는 시스템으로 전환할 필요가 있다. 이와 함께 허가 및 신고에 대한 규제를 명확히 하여 수질민감지역 내 배출시설은 허가시설로 관리하여 허가 및 신고시설에 대한 명확한 구분이 필요하다. 또한 허가 시 전문성 제고를 위하여 처리시설의 적정성을 확인할 수 있는 전문기관의 검토 과정이 허가시스템에 포함될 필요가 있다. ③ 현행 정화, 자원화(퇴비, 액비, 에너지화) 처리에 대한 관리와 지원의 효율성을 높이고 처리효율 향상과 지역의 환경용량 및 처리시설 설치에 따른 환경오염 예방과 민원 저감, 활용의 극대화 및 경제성 확보를 위해서는 기존의 개별시설로 분리되어 운영되고 있는 처리시설을 연계하여 통합관리？운영 할 수 있는 가축분뇨 통합관리시스템의 구축이 필요하다. ④ 이런 통합관리시스템과 허가제도의 안정적인 유지를 위해서는 이를 관리하기 위한 관리기준들이 적합하게 마련되고 적용될 필요가 있다. 이를 위해서 정화기준의 경우 TOC의 도입을 토대로 가축분뇨에서 발생되는 난분해성유기물질을 관리할 수 있도록 하며 기존의 현실을 반영하지 못한 정화기준의 강화와 함께 퇴비, 액비 등 자원화처리시의 기준적용 및 개선, 항생제 기준 등 새로운 오염물질에 대한 관리기준 마련과 이를 제대로 지킬 수 있도록 할 필요가 있다. 또한 기준적용에 앞서, 현행 실태조사를 토대로 적정기준의 설정과 함께 시설설치의 지원 그리고 적용의 유예기간을 설정하여 시행할 필요가 있다. 이런 제도개선 외 시급하게 개선을 검토해야할 현안과제로는 ① 가축사육두수 및 발생량에 대한 통계자료의 개선이 있다. 이는 환경부 및 농림축산식품부의 통계 통합관리가 기본적으로 필요하며 양기관이 본래의 통계조사의 목적 달성 외 공동으로 검토, 통합시킨 자료와 원단위를 이용할 수 있도록 해야 한다. ② 발생원에 대한 자료 외 지역 내 양분의 초과여부를 판단하여 적정한 가축분뇨량을 파악하기 위해서는 양분총량제를 도입하여 전체적인 초과여부에 대한 검토가 필요하다. 양분총량제의 경우 다양한 기초 data 구축이 필요하고 다양한 이해관계자들의 의견반영과 합의가 이루어져야 하기에 장기적인 시각에서 연구가 진행되어져야 한다. ③ 양분이 초과한 지역에 대해서는 가축사육두수관리제도 도입의 검토를 통해 사육두수를 직접 통제할 필요가 있으나 사육두수관리는 환경적인 면뿐만 아니라 축산산업, 처리용량 등 다양한 영향인자에 대한 충분한 검토가 이루어져야한다. ④ 가축분뇨에 대한 정확한 통계와 발생량, 환경오염정도와 관리 상태를 파악하기 위해서는 자가측정 또는 관리 모니터링 장비의 설치와 관리 그리고 측정자료에 대한 검토와 보고가 필수적이나 측정의 어려움과 비용, 그리고 data의 신뢰도 등 다양한 문제점을 충분히 반영할 수 있도록 설치 의무를 강화할 필요가 있다. 이 측정 자료를 토대로 정책 및 지원에 대한 검토가 이루어질 수 있도록 할 필요가 있다. ⑤ 지금까지 가축분뇨의 관리는 허가 및 신고시설에 대한 관리가 주를 이루어졌으나 신고미만의 시설에 대한 오염문제, 관리의 한계 등에 따른 문제점들이 지속적으로 제기되고 있어 이 문제를 해결하기 위한 노력들이 필요하며 이를 위해서는 신고미만의 시설에 대한 정확한 현황파악과 발생된 가축분뇨에 대한 정확한 처리 및 관리, 공공처리시설로의 이송과 처리, 발생원에서의 저감을 위한 시설의 설치 및 지원 등이 필요하다. ⑥ 개별처리시설의 경우 노후화와 노령화로 인해 가축분뇨를 제대로 처리 및 관리할 수 있는 인력의 한계가 너무나 명확하고 그로 인한 문제점이 대부분의 관리 문제와 연계되고 있기 때문에 개별농가시설의 기술 진단 및 개선을 도와줄 수 있는 전문관리기구의 설치가 필수적이다. 이런 전문관리기구의 설치를 통해 허가에서부터 처리, 관리, 유통, 경제성 확보 등 다양한 분야에서 적절한 지도와 지원을 통해 가축분뇨관리가 전문적으로 이루어져야할 필요가 있다. ⑦ 가축분뇨의 자원화비율이 90%에 육박하고 있는 현재의 가축분뇨 처리현황에서 가장 중요한 것 중에 하나가 퇴비, 액비관리이다. 자원화 처리는 결국 농지로 살포되어 처리되는 것이기 때문에 적합한 퇴액비 생산 및 유통, 운반 및 처리, 살포 등에서 적절하고 적합한 과정들이 체계적으로 이루어져야한다. 이를 위해 가축농가, 경종농가, 재활용업체 등 이해당사자들이 서로 협력하고 유기적인 관계를 유지할 필요가 있다. ⑧ 이런 다양한 제도를 제대로 수행하기 위해서는 이행 및 계획에 대한 평가가 주기적으로 정확하게 이루어져야 하며 ⑨ 이를 위반하거나 제대로 수행을 못하였을 때는 강력한 지도, 단속 외 과태료 등 실질적인 규제가 이루어져야 한다. 그러나 실제적으로 위반하여 얻는 경제적 이익이 실제 규제하는 비용보다 크기 때문에 이를 적절하게 유지하기 위해서는 현행 위반 행위에 대한 경제적 조건을 명확하고 강하게 마련하여 적용할 필요가 있다. ⑩ 이런 제도적 측면 외 가축사육 입지규제 등의 강화에 따라 신규로 추가되는 가축분뇨 배출시설을 줄일 수 있으나 이를 피할 수 있는 지역 내 가축분뇨시설이 집중되어 환경오염 및 비경제적인 활동이 이루어질 위험이 있다. 때문에 통합관리시스템이 구축된 가축사육단지를 관리의 사각지대에 마련하여, 분산되어 관리가 취약한 사육농가를 집단적으로 모아서 관리할 필요가 있다. 또한 ⑪ 가축분뇨의 이동 및 처리, 처분과정에서 발생되는 부정적인 사항을 예방？관리하는 차원에서 가축분뇨인수인계시스템이 구축될 필요가 있으며 단지 인수인계뿐만 아니라 허가 및 사육농가가 함께 참여하고 정보를 공유할 수 있는 시스템이 구축되어야 한다. 그 밖에 ⑫ 자원화 정화처리 중심에서 다른 매체처리와의 연계나 에너지화(바이오가스 및 원료화) 등 새로운 처분정책을 반영하여 자원화 처리의 다변화가 필요하다. 2. 포럼을 통한 가축분뇨 통합관리 과제 도출 총 7차례 진행된 포럼에서는 다음과 같은 주제와 논의가 진행되었다. ① 제1차 포럼에서는 현행 가축분뇨처리 문제와 관련된 다양한 의견들과 함께 향후 진행될 포럼에서 논의되어야 할 사안들이 제시되었다. 특히 가축분뇨공공처리시설에 관한 문제점과 함께 가축분뇨와 관련된 양대 정부부처(환경부와 농림축산식품부)의 견해 차이에 의해 초래된 가축분뇨 관련 기초통계들 간의 불일치에 대한 의견이 다수 제기되었다. 가축분뇨 관련 기초통계들 간의 불일치는 관련 양대 정부부처의 입장을 조정하는 데에 가장 큰 걸림돌이 될 것이라는 판단 하에 이를 2차 포럼의 주제로 선정하여 향후 논의를 진행하도록 하였다. ② 제2차 포럼의 주제는 가축분뇨 원단위, 부하량 산정의 문제점 및 관리방안으로 1차 포럼에서 제기된 가축분뇨 관련 정부부처간 기초자료(원단위 및 부하량 산정) 불일치 문제가 보다 심도 있게 다루어졌다. ③ 제3차 포럼의 주제는 국가경제 및 양분총량 관점에서 본 적정 가축두수로 경제적 측면과 환경용량 측면에서의 적정 가축사육두수에 관한 논의가 진행되었다. 또한 환경용량 설정을 위해 선결되어야할 신뢰성 있는 통계자료와 관련한 의견 및 자원화와 통합관리 관련 의견도 다수 제시되었다 ④ 제4차 포럼의 주제는 토양 및 지하수에서의 오염물질 거동으로 토양 및 지하수에서의 가축분뇨, 퇴·액비, 화학비료 등의 오염물질 거동에 대하여 논의 하였다. 또한 환경부 및 농림축산식품부에서의 가축분뇨 관련 국내 연구현황을 검토하여 현재 추진해야 할 종합적 R&D 구축의 필요성을 도출하였다. ⑤ 제5차 포럼의 주제는 가축분뇨 자원화 시설 운영 및 원단위 산정 방안으로 논산계룡축협 가축분뇨 자원화 사업장을 견학하고, 가축분뇨 자원화 시설의 운영현황 및 농업지역 토지피복의 원단위 산정 연구 결과에 대하여 논의 하였다. 또한 환경부에서 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률 개정안을 설명하였다. ⑥ 제6차 포럼의 주제는 가축분뇨 처리 문제점 및 자원화 방안으로 가축분뇨 자원화 사업의 경영분석 및 공공처리장 액비생산 및 유통활성화 방안에 대한 논의가 이루어졌으며, 이와 함께 가축분뇨처리의 문제점 및 개선방안, 양분집적문제 해결을 위한 가축분뇨 자원화 방안에 대하여 논의하였다. 또한 가축분뇨 관리를 위해서 향후 환경부-농식품부 양부처간의 협업 R&D 마련이 필요하며, 타 부처에서 바라보는 축산업, 환경산업의 기본적인 시각을 파악하고 이를 참조하여 가축분뇨의 관리 및 이용 방향을 설정하는 추가 작업 마련이 필요하다는 의견이 제시되었다. ⑦ 마지막 제7차 포럼의 주제는 효율적 양분총량제 도입 방안으로 양분총량제의 효율적 도입을 위한 다각적 논의가 이루어졌으며, 효율적 시행을 위한 양분총량제 추진 계획 및 관련 정책 개발이 필요하다는 의견이 제시되었다. 이런 전문가 포럼을 통해 포럼위원들에게 향후 가축분뇨관리를 위한 필요한 연구 사업들에 대한 의견수렴을 통해 “ 가축분뇨 통합관리 연구의 필요성을 도출하였으며 다양한 주제의 연구를 수행하기 위해서는 가축분뇨 연구를 위한 연구단의 필요성이 제기되었다. 주요 연구 분야로는 ① 가축분뇨 관리의 종합적 계획 및 정책기술을 총괄하는 과제로 종합적 가축분뇨 관리방안 수립을 위한 “가축분뇨 종합관리 정책 연구”, ② 가축분뇨의 제도적 관리기반 구축을 통해 가축분뇨관련 관리주체의 일원화, 수질오염총량관리제에서의 오염물질 할당 및 삭감방안 도출과 축사설치 및 유지관리 LID지침 등의 개발을 위한 “기초조사 및 영향 분석 연구” ③ 공공처리시설의 오염정화 제거기술 개발을 함에 있어서 에너지 절감형 정화기술, 유용자원 회수 및 활용기술, 악취 및 처리기술의 고도화를 적용하기 위한 “오염정화 선진화 기술 개발(생태친화형 가축분뇨 오염정화 기술 개발)연구” ④ 축사지역의 비점오염원 및 퇴액비의 유출저감 기술을 개발함으로써 축사지역의 비점오염원 관리, 공공처리시설의 비점연계 후속공정기술개발, biomass 재활용 방안 도출 및 퇴액비 유출저감에 기여하기 위한 “오염원관리 기술(유역관리기술 개발) 연구” ⑤ 가축분뇨의 퇴액비 관리기술 및 바이오에너지 기술개발을 통해 적정 양분 활용기술을 개발하며, 수출 가능한 바이오에너지 기술 개발에 기여하기 위한 “양분활용 자원화 기술 개발”로 크게 5개 분야로 구분할 수가 있다. 각 주제별 세부 연구내용으로는 총괄과제인 “가축분뇨 종합관리 정책 분야” 에서는 가축분뇨 관리의 종합적 계획 및 정책기술을 총괄하고자 하며, 이와 관련하여 6개의 세부과제가 도출되었다. 세부 1과제인 “기초조사 및 영향 분석”에서는 주로 기초조사 및 영향분석의 과제로 13개의 세부과제가 도출되었으며, 가축분뇨관련 관리주체의 일원화, 수질오염총량관리제에서의 오염물질 할당 및 삭감방안 도출과 축사설치 및 유지관리 LID 지침 등의 개발에 기여할 수 있다. 세부 2과제인 오염정화 선진화 기술개발 연구는 에너지 절감형 정화 기술, 유용자원 회수 및 활용 기술 및 악취 및 처리기술의 고도화를 목적으로 6개의 세부과제가 도출되었다. 세부 3과제는 축사지역의 비점오염원 및 퇴액비 유출저감 기술 개발 내용의 5개의 과제가 도출되었으며, 세부 4과제는 자원화 기술개발 관련 연구로 자원화 시설 운영방안 연구, 바이오에너지 기술 개발 및 유용자원 회수 및 활용 기술 개발의 3개의 세부 과제가 도출되어 전체적으로 총 5개의 분야에 대하여 총 33개의 과제가 도출되었다. 본연구의 최종목표는 가축분뇨의 유용자원 활용과 수계의 수질개선이라는 목적을 동시에 달성하기 위한 가축분뇨 관리 종합계획을 수립하고자 하며, 이러한 목적을 달성하기 위한 요소기술 및 정책을 도출하고자 한다. 연구개발에 따라 ① 생태친화형 가축분뇨 오염정화 기술 적용으로 지역경제 및 고용창출, ② 생태친화형 가축분뇨 오염정화 기술 개발로 수출 및 고용창출 기여, ③ 가축분뇨 유역관리 기술 적용으로 수질오염총량관리제 기여, ④ 에너지 회수 및 양분활용으로 토양/지하수 오염저감 및 에너지 절감의 기대효과를 가질 수가 있다.