물환경 관리여건 변화를 고려한 수질오염총량제도의 개선방안 연구

Title
물환경 관리여건 변화를 고려한 수질오염총량제도의 개선방안 연구
Authors
김호정
Co-Author
이병국; 문현주; 강형식; 최사라; 양일주; 정선희; 공동수
Issue Date
2013-10-31
Publisher
한국환경정책·평가연구원
Series/Report No.
연구보고서 : 2013-10
Page
206 p.
URI
http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/20040
Language
한국어
Keywords
개발사업, 수질오염, 인식조사, 지방자치단체, 총량관리, Development Project, Local Government, Pollution Load, Staff Survey, Water Quality
Abstract
’02년 4대강 수계법이 제정되면서 수계 구간별로 목표수질을 설정하고 이를 달성하기 위해 유역에서 배출되는 오염물질의 총량을 관리하는 수질오염총량관리제도(이하 총량제)가 도입되었다. 본 연구는 총량제가 시행된 지 10여년이 지난 현 시점에서 총량제의 성과와 과제를 분석하고 물환경 관리여건 변화를 고려한 제도 개선방안을 도출하고자 진행되었다. 금강?낙동강?영산강 수계에 대한 1단계 총량제 시행 결과 생화학적산소요구량(BOD)의 배출부하량 감소 및 수질개선 효과를 확인할 수 있었다. 특히 총량제 시행 지역에 대규모로 환경기초시설을 확충하여 점오염원의 수계 배출량을 크게 줄인 것이 성공요인으로 분석되었다. 그러나 미래의 오염원 변화를 예측하기 어려우며, 지자체가 무리한 오염물질 삭감계획 및 개발계획을 수립하는 경향이 있으며, 공공부문을 위주로 오염물질의 삭감이 진행되는 등의 문제점을 확인할 수 있었다. 총량제 도입 전·후의 제도 추진 여건의 변화를 살펴보면 다음과 같다. 생활계와 산업계에서 발생하는 오염부하량은 감소하는 반면 대부분이 비점오염원인 토지계와 축산계에서 발생하는 오염부하량은 증가하는 추세이다. 그리고 경제 불황으로 중앙 및 지방정부의 사회간접자본(SOC) 투자가 감소하고 있어 대규모 개발사업을 추진하면서 총량제와 갈등을 빚는 문제는 줄어들 것으로 보인다. 방류수 모니터링이 강화되는 등 점오염원 관리정책의 변화는 총량제의 안정적인 운영에 도움이 될 것이다. 한편, 수계관리기금에서 지원되는 상류의 환경기초시설 설치비?운영비 지원액이 매년 증가하고 있고, 기금의 운영을 둘러싼 지자체 간의 갈등이 표면화되고 있는 점은 총량제 시행에 어려움을 가져다 줄 것으로 보인다. 지자체의 총량업무 담당자들은 총량제 시행에 따른 수질개선 효과에 대해서는 대부분 긍정적인 반응을 보였으나, 전담 인력의 부족, 총량업무의 난해함, 개발부서와의 갈등과 같은 업무상의 어려움을 호소하였다. 총량제와 관련해 지자체의 개발사업 담당부서와 총량관리 담당부서 사이에 주로 갈등이 발생하고 있지만 이를 조정하기 위한 부서 간 협의체를 구성하는 사례는 매우 드문 것으로 조사되었다. 위와 같은 조사결과를 토대로 총량제의 실효성을 높이기 위한 개선방안을 다음과 같이 제시하였다. 먼저 총량제와 관련된 제도의 연계성을 확보하는 것이 필요하다. 점오염원 관리제도 및 비점오염원 관리대책 등 환경부 소관 정책들과 총량제 사이의 일관성을 확보해야 한다. 또한 각종 국토 계획이 총량제에 부합하여 수립될 수 있도록 규정을 보완해야 한다. 둘째, 유량 조건을 반영하여 비점오염원 부하량을 산정하고 관리해야 한다. 현행 기준유량 기반의 계획수립이나 연평균 수질을 이용한 목표수질 평가방법은 계절별·연도별 유량과 수질의 변동성을 제대로 반영할 수 없으므로 부하지속곡선(Load Duration Curve, LDC)을 활용하는 등의 개선대책이 검토되어야 한다. 셋째로 총량 계획 시 저영향개발(LID)과 그린 인프라(GI)가 더 많이 적용될 수 있도록 장려해야 한다. LID/GI는 비점오염원 발생량도 줄이고 경제적 효과와 경관적인 효과를 함께 도모할 수 있다. 다양한 LID/GI에 대해 삭감효율을 제시하여 개발방식에 대한 선택의 폭을 넓혀주고, LID/GI 관리 책임을 명확히 하는 등 사후관리 조치를 마련하는 것이 필요하다. 넷째, 효과적인 삭감방법을 발굴해야 한다. 국내에서 배출권 거래제와 같은 시장 기반의 제도의 도입이 쉽지 않을 것으로 보이며, 개발부하량을 확보하지 못한 경우 사업자가 사업지역이 아닌 다른 곳(off-site)에서 부하량을 삭감하는 조건으로 개발을 추진하는 대체 삭감(offset) 방식을 검토해볼 수 있다. 다섯째로 광역시·도의 총량관리 역량을 높여야 한다. 광역시·도에서 전문인력을 확보하고 지방·발전연구원 및 지역 소재 대학과 협력하여 전문성을 높이고 관내 시·군에 대한 지원을 확대할 필요가 있다. 또한 총량관리의 투명성을 높이기 위해 광역시·도와 지방·유역청이 공동으로 할당부하량 확인 및 삭감부하량 검증 시스템을 구축하는 방안도 고려할 수 있다. 본 연구에서는 총량제와 관련된 중요한 기술적인 문제들은 다루지 못하였으나, 각종 환경질 및 오염원 자료의 신뢰도 확보, 수질 및 부하량 모의의 불확실성 저감과 같은 연구들이 계속되어야 할 것이다. 그리고 총량제도를 시행함에 있어 문제점을 확인하고 개선방안을 발굴하여 적용하는 과정이 반복되는 적응형 이행(adaptive implementation) 형태로 제도가 운영되도록 하여, 지속적인 수정·보완을 통해 총량제가 진화되어야 할 것이다.


Following the passage of 「Special Act on the Four Rivers」 in 2002, the 「Total Pollution Load Management System」(TPLMS) was adopted which determines the total maximum load of pollutants that satisfies the water quality standard for each segment of a water system. This study analyzes the achievements and problems of the TPLMS and reviews changes in water management conditions. Then measures to improve the system are suggested. Since the enforcement of the first phase of the TPLMS, discharged BOD (biochemical oxygen demand) loads have decreased while the water quality improved. The construction of scores of large sewage treatment plants (STPs) has been identified as a major contributor for the success that has reduced the pollution loads from major point sources. However, several problems have also been raised. It is difficult to predict future changes in the growth of pollutant sources at the stage when a total pollution load is determined. Further, local governments tend to set a reduction target too high, often overestimating their development outlook, while the reduction in pollution loads has been made primarily in the public sector. It is important to notice the changes in water management conditions since the adoption and implementation of the TPLMS. There has been a decrease in pollutant loads from domestic and industrial wastewater while the share of pollutants from land use and livestock farming have increased in recent years. The investment in social overhead capital by both central and local governments is on the decline which would ease conflicts arising when large development projects have to operate under the limit of the TPLMS. In addition, point source regulations have been strengthened, which is expected to have a positive effect on the operation of the system. On the other hand, although until now, the capital and maintenance costs of STPs at upstream have been financed by Water System Management Fund, the increased number of STPs at upstream and the emerging controversy over the use of the fund between upstream and downstream governments could make continued financing difficult. Finally, as the local government staff in charge of the TPLMS management pointed out in a survey, there has been a shortage of experts, and they have experienced difficulty due to the complexity involved in the TPLMS and conflicts over their dealings with departments geared toward economic development. Following the analyses, we have suggested measures to improve the TPLMS. ⅰ) Revise laws and regulations relevant to the TPLMS in a way that ensures consistency among them and that land planning is made in accordance with the system ⅱ) Evaluate and manage the pollution loads from non-point sources, taking into account the amount of water flow. The Load Duration Curve (LDC) can be used to reflect the seasonal and annual variability of precipitation ⅲ) Promote low impact development (LID) and green stormwater infrastructure (GI) in the planning and implementation of the TPLMS. In addition to the load reduction from non-point sources, LID/GI may provide a development project with higher economic efficiency and improved landscape quality. ⅳ) Devise effective methods to reduce pollutant loads. Developers who cannot proceed with their development projects due to the limit on pollution loads may implement appropriate pollution reduction measures at other sites in the same basin. A provincial governor, on the other hand, may coordinate the load allocation among local authorities within the province. ⅴ) Build the capacity of provincial governments for the management of the system. Metropolitan cities and provinces are recommended to secure in-house specialists in the TPLMS. Cooperation with local research institutes and universities is also needed. This study does not cover the technical issues associated with the TPLMS. Thus, further studies in the areas of basin and water quality modeling, uncertainty analysis, credible environmental data acquisition are encouraged. In order to further develop the TPLMS, the current frameworks should be continuously monitored, evaluated and revised through elaborated studies and cumulated experiences.

Table Of Contents

제1장 서 론
1. 연구 배경 및 필요성
2. 연구 목적
3. 연구 내용 및 방법

제2장 수질오염총량관리제도 추진 현황
1. 제도 추진 체계
가. 수질오염총량관리제도 개요
나. 수질오염총량관리제도 도입 경과
다. 목표수질의 설정
라. 제도 시행 절차
2. 1단계 수질오염총량관리제도 추진 결과
가. 1단계 시행성과
나. 수질오염총량제도 성과 및 한계
3. 제도 시행 과정에서 제기된 문제점
가. 선행연구 검토
나. 지방연구원 의견
다. 총량제에 대해 제기된 문제점의 구분·정리
4. 최근 정책 동향
가. 한강수계 총량관리 의무시행 및 3대강수계 3단계 시행
나. 관련 정책 동향


제3장 수질오염총량관리제도를 둘러싼 물환경 관리여건의 변화
1. 제도 도입 전·후 물환경 관리여건
가. 제도 도입 전
나. 제도 도입 후
2. 제도에 대한 이해관계자 인식 조사
가. 지자체 담당자 인터뷰
나. 지자체 및 산업체 대상 설문조사
다. 기존 조사 결과와의 비교
3. 향후 제도 추진여건 분석
가. 비점오염원 관리의 중요성 증가
나. 개발사업 추진 양상의 변화
다. 친수활동 등 하천·호소 이용의 증가
라. 오염원 관리제도의 강화
마. 수계관리기금 운영의 어려움 증가

제4장 수질오염총량관리제도의 지속적 발전을 위한 제도 개선방안
1. 수질오염총량관리제도 관련 제도의 연계성 확보
가. 총량제 관련 계획 및 사업 현황
나. 환경부 소관 수질관리 정책의 일관성 확보
다. 각종 국토 계획 수립 시 총량제와의 연계성 확보
2. 유량 조건이 반영된 비점오염원 산정 및 관리
가. 총량제 상의 비점오염원 산정 방법
나. 현행 비점오염원 산정 방식의 한계
다. 비점오염원 산정·관리 개선 방안
3. 총량 계획 시 저영향개발(LID) 및 그린인프라(GI) 적용 확대
가. 현행 비점오염원 저감방법
나. LID/GI의 개념 및 효과
다. 총량제를 통한 LID/GI 적용 활성화 방안
라. LID/GI의 총량제 적용 사례 (미국)
4. 효과적인 삭감방법의 발굴 및 적용
가. 효과적인 삭감방법의 발굴 필요성
나. 배출권거래제 도입 현황 (미국)
다. 배출권거래제 도입의 현실적인 한계
라. 지자체간 개발부하량 조정 또는 사업부지 외 대체 삭감
5. 광역시·도의 총량관리 역량 향상
가. 총량제 시행 과정에 대한 지자체 의견
나. 광역시·도의 총량 계획·관리 역량 강화
다. 총량제 적용의 유연성 부여

제5장 결론

참고 문헌

비점오염원 총량관리 개선방안
1. 비점오염원 관리 현황 및 수질 영향
가. 비점오염원 발생?관리 현황
나. 비점오염원에 의한 수질 영향
2. 총량제에서 비점오염원 관리의 한계
가. 계획과 평가의 이원화
나. 유황에 따른 수질 변동성의 미반영
다. 목표수질 평가 체계의 미비
3. 개선 방안
가. 전체 유량 조건을 고려한 동적 체계화
나. 부하지속곡선(LDC)의 적용
4. 결론

이해관계자 설문조사
1. 설문조사 대상 및 응답 지자체 목록
가. 총량 담당 부서(설문조사 대상 지자체 - 수계별)
나. 개발 담당 부서(설문조사 응답 지자체)
2. 설문조사지
가. 총량제 담당 부서 대상
나. 지자체 개발관련 부서 대상
다. 민간 배출업체 대상

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