생태계서비스지불제 이행 및 평가를 위한 지수체계 개발

Title
생태계서비스지불제 이행 및 평가를 위한 지수체계 개발
Authors
안소은
Co-Author
노백호; 고수인; 전동준; 권영한
Issue Date
2013-10-31
Publisher
한국환경정책·평가연구원
Series/Report No.
연구보고서 : 2013-07
Page
128 p.
URI
http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/20062
Language
한국어
Keywords
생태계서비스지불제, 경제적 정책도구, 정책평가 지표/지수, 비용효과성, Payments for Ecosystem Services(PES), Indicators/Index, Economic Instruments, Cost-effectiveness, Biodiversity Conservation
Abstract
본 연구는 생물다양성 부문의 대표적인 경제적 정책도구인 생태계서비스지불제를 대상으로 1) 정책이행 평가를 위해 개발된 해외 지수체계를 비교·분석하고, 2) 검토결과를 기반으로 국내에서 활용 가능한 지불제 유형과 이행평가를 위한 지수체계를 설계한 후, 3) 사례분석을 통해 지수체계의 적용가능성을 검토하여 정책적 시사점을 도출하는 것을 목적으로 기획되었다. 따라서 본 연구의 일차적 목적은 생태계서비스지불제 이행을 위한 지수체계 설계 및 적용을 통한 정책평가 측정도구 개발에 있으며, 제도의 국내 도입을 위한 타당성 분석은 연구범위에 포함되지 않음을 분명히 하고자 한다. 해외 지수체계 비교·분석은 생태계서비스지불제 이행평가를 위해 개발된 생물다양성편익지수(BBI), 환경편익지수(EBI), 보전가치지수(CVI)의 심층분석과, 생태계서비스지불제는 물론 생물다양성상쇄제도와 생물다양성은행제도의 이행평가 측정체계를 포함하는 확대분석으로 구분하여 진행되었다. 분석결과, 측정체계가 지표이든 지수이든 관계없이 측정체계 개발은 프로그램의 목적으로부터 출발하는 것으로 확인되었다. 프로그램의 목적은 측정목표-지표그룹-세부지표-가중치 설정의 연결고리를 따라 영향을 미치며, 지수체계 개발의 근간을 이룬다. 또한 생물다양성/생태계 상태지표는 기존의 단순 정량지표로부터 생태계의 건강성을 대표할 수 있는 지표로 개선되고 있으며, 정책평가의 특성상 토지소유자의 관리계획과 정책의 비용효과성 측정을 위한 지표그룹의 역할이 점차 증가하고 있는 것을 관찰할 수 있었다. 가중치 설정에 있어서도 전문가 의견에 의존하던 과거와 달리 국가 생물다양성 보전 우선순위 또는 국민여론조사 결과 등을 반영하는 사례가 늘고 있어 가중치 설정방식의 다양화를 가져오고 있는 것으로 분석되었다. 국내 적용가능한 지불제 유형과 지수체계 설계는 기초연구가 수행되어 상대적으로 관련자료가 축적되어 있는 산림부문을 대상으로 하였다. 산림생태계서비스지불제 유형설계의 핵심은 프로그램의 목적과 대상 생태계서비스의 성격이다. 먼저 지불제 목적은 사유림으로부터의 생태계서비스 공급유지 및 개선의 비용효과적 달성으로, 대상 생태계서비스는 개별 서비스가 아닌 면적을 기반으로 한 묶음생태계서비스(일정면적에서 제공되는 개별 생태계서비스의 합)로 설계하였다. 또한 지불제 이행절차는 토지소유자가 담당기관에 해당지역의 관리계획 수립을 포함한 제안서를 제출하면, 담당기관은 제안서를 평가하여 순위를 정한 후, 예산이 허락하는 범위 내에서 제안서를 선택·수용하고, 정기적으로 일정액을 대가로 지불하는 경매방식으로 설계하였다. 지수체계는 제안서 순위평가에 일차적으로 활용된다. 지수체계 설계는 프로그램 목적-측정목표-지표그룹-세부지표-가중치-지수화 함수식 순으로 진행되었다. 프로그램 목적달성을 위한 측정목표는 현재 생태계서비스 공급량(기준선), 관리계획으로 인한 생태계서비스 개선정도(추가성), 비용효과성 측정의 세 부문으로 정리된다. 주어진 측정목표 아래 해당 지표그룹, 지표그룹간 가중치, 지표그룹 내 세부지표 선정작업이 병렬적으로 진행되었다. 먼저 생태계서비스 지표그룹은 MA(2005)에서 제시한 생태계서비스 분류체계를 기본으로 하였다. 또한 설계한 지불제 유형이 면적기반이라는 점, 따라서 일정면적의 토지로부터 공급 가능한 투입요소 형태의 생태계서비스를 대상으로 한다는 점을 반영하여 지지서비스와 조절서비스에 중점을 두어 구성하였다. 최종생산물에 해당하는 공급서비스의 경우 대부분 시장에서 거래되는 재화에 해당하기 때문에 면적기반 지불제 적용대상 서비스라 보기 어렵고, 문화서비스는 인간의 주관적 관점이 반영된 개념이기 때문에 객관적 지표개발이 쉽지 않다. 이러한 점들을 고려하여 서식처제공(지지서비스), 물조절(조절서비스), 대기조절(조절서비스)을 지표그룹으로 선정하였으며, 여기에 관리계획의 효과성 측정을 위한 관리요소 지표그룹을 추가하였다. 선정된 지표그룹간 가중치는 해외 유사사례를 참고하여 2 : 1 : 1 : 0.5를 부여하였다. 비용 지표그룹은 보상에 근거한 실질비용에 초점을 맞추고 관리비용과 모니터링 비용을 포함하는 것으로 설계하였다. 각각의 지표그룹은 다시 3~5개의 세부지표로 구성하였으며, 고유의 점수체계를 구축하였다. 최종 종합점수는 가중산술평균을 활용하여 산출하는 것으로 설계하였다. 즉 지표그룹 내 세부지표 점수를 합산하여 지표그룹별 점수를 집계한 후, 비용을 제외한 지표그룹 점수를 다시 합산하고 그 결과를 실질비용으로 나눈 값이다. 따라서 최종 종합점수는 단위비용당 점수(점수/원)로 표현되며, 제안서 순위결정에 활용되었다. 지수체계 사례지역 적용절차는 사례지역 선정, 생태계서비스 점수 산출, 관리요소 점수 산출, 실질비용 산출, 사례지역 별 관리계획과 모니터링 차별화 시나리오에 근거한 종합점수 산출 및 시사점 도출 순으로 진행되었다. 먼저 사례지역은 대상지의 위치, 임상, 면적 등을 고려하여 충북 괴산군(혼효림), 강원 평창군(침엽수림), 충남 아산시(활엽수림) 세 지역을 선정하였다. 설계된 지표체계 적용결과, 생태계서비스 지표그룹 점수는 총 400점 만점에 괴산군 263점, 평창군 243점, 아산시 209점으로 집계되었다. 따라서 괴산군과 평창군이 현재 생태계서비스 공급수준 측면에서는 유사한 역량을 보유하고 있는 것으로 평가되었다. 그러나 여기에 관리계획과 모니터링 강도를 차별화한 시나리오를 적용하면 이야기는 달라진다. 특히 에 정리된 시나리오 1과 같이, 관리계획과 모니터링의 강도를 상(괴산군), 중(평창군), 하(아산시)로 차별화하면 그 영향이 관리요소 지표그룹 점수와 실질비용에 반영되고, 최종 종합점수는 평창군 373, 아산시 343, 괴산군 338점 순으로 집계되어, 최종순위가 달라지는 결과로 이어진다. 이러한 시나리오 분석결과는 생물다양성/생태계 보전정책 관련 의사결정에 시사하는 바가 크다. 현재 건강한 생태계, 따라서 보전가치가 상대적으로 높다 할지라도 정책의 비용효과성을 담보하지는 않는다는 점이다. 시나리오 분석결과 생태적으로 가장 우수한 여건을 갖추고 있는 지역은 괴산군이나, 단위비용당 제공되는 생태계서비스 공급량을 고려하면 평창군이 우선순위를 갖는다. 따라서 의사결정 차원에서 이행기관이 생태계서비스 공급량에 중점을 둔다면 괴산군에, 비용효과성에 중점을 둔다면 평창군에 예산을 우선적으로 배정하는 것이 합리적이라는 상반된 결론 도출이 가능하다. 최근 주어진 예산제약 아래 상대적으로 높은 생물다양성/생태계 개선을 담보하는 정책옵션의 선택이 주요 의사결정 사항으로 대두되고 있다. 본 연구에서 개발한 지수체계는 생물다양성/생태계 현황 진단에 중점을 둔 상태지표뿐만 아니라, 관리요소와 실질비용을 지표그룹으로 추가하여 정책의 비용효과성 측정을 가능하게 한다는 점에서 국내에서 개발된 기존의 지수체계와 차별화되며, 그 유용성을 시나리오 분석을 통하여 예시하였다. 본 연구에서 설계한 지수체계를 기반으로 생태계서비스지불제를 포함한 생물다양성 정책 프로그램의 성과평가를 위한 측정도구 관련연구가 지속적으로 추진되어야 할 것으로 생각된다. 본 연구는 국내 생태계서비스지불제 이행평가를 위한 지수체계 개발 및 적용이라는 일차적 목적을 달성하였으나, 연구과정에서 향후 풀어나가야 할 숙제도 다수 도출되었다. 먼저 생태계서비스의 정의, 분류체계, 분류체계 내 세부항목 등을 재정립, 특히 개별 생태계별로 재정립하는 노력이 필요하다. 또한 지표그룹 선정과 지표그룹 내 세부지표 선정에 있어 과학적 근거 및 이론적 체계를 구축할 필요가 있다. 특히 세부지표 점수체계, 즉 지표와 점수 간의 상관관계에 대한 연구 및 관련정보의 체계화가 요구된다. 이는 구체적으로 생태계 특성/구조와 생태계서비스 공급량 간의 상관관계 또는 함수관계의 규명을 의미한다. 가중치 설정 관련연구도 지속적으로 진행되어야 한다. 전문가 의견뿐만 아니라 국가 생물다양성 정책 우선순위 또는 국민여론조사결과 등을 활용할 수 있도록 선택의 폭을 확대함으로써 지수체계 개발목적에 부합하는 가중치 설정을 고려하는 것이 바람직하며, 이를 위해 관련부처는 생물다양성 정책 우선순위를 정기적으로 업데이트하는 노력이 필요하다.


The concept underlying Payments for Ecosystem Services (PES) is that users make payments to providers of environmental services for ensuring the continual provision of services based on the voluntary contracts. The aim of this study is 1) to design PES in application to forest ecosystem services in Korea, 2) to develop the framework of index to implement and evaluate PES, and 3) to examine feasibility and validity of the index framework by conducting a case study. The key to develop the index framework lies in the program goal and the characteristics of ecosystem services in concerns because they have an influence over setting-up the measurement targets, selection of indicators, and assigning weights across indicators. For our purpose, the goal of Forest PES program is set to maintain and improve the supply of ecosystem services from private forestland in a cost-effective way. In terms of PES design mechanisms, Forest PES is designed as an auction-type and input(area)-based PES. The auction-type PES takes following procedures: landowners first submit proposals including management plan to improve the provision of ecosystem services, the proposals are evaluated and selected given budgets, and periodic payments are made in return to landowners. The index framework is primarily used in evaluating the proposals submitted. An input(area)-based PES implies that the program is focusing on the bundled-ecosystem services provided in a certain area rather than individual service. The design of index framework is proceeded in the order of determining program goal, measurement targets, indicator group, sub-indicators, scoring system, and index formula (refer to Table 1). Given the goal and design mechanisms of PES, the measurement targets of index framework include 1) quantities of ecosystem services currently supplied (baseline) 2) improvement in the ecosystem services from the proposed management activity (additionality), and 3) cost-effectiveness of the PES program.

Table Of Contents

제1장 서론
1. 연구의 배경과 목적
2. 연구의 내용과 범위
3. 주요용어 정리

제2장 생태계서비스지불제 개념 및 운용현황
1. 생태계서비스지불제 개요 및 작동원리
2. 생태계서비스지불제 유형 및 운용현황

제3장 생태계서비스지불제 지수체계 비교·분석
1. 생태계서비스지불제 지수체계 사례검토
가. 생물다양성편익지수
나. 환경편익지수
다. 보전가치지수
2. 생물다양성 정책 프로그램 지수체계 비교·분석
가. 지수체계 설계의 일반적 절차
나. 지수체계 분석기준 및 결과
다. 시사점

제4장 생태계서비스지불제 유형 및 지수체계 설계
1. 생태계서비스지불제 유형설계
2. 생태계서비스지불제 이행을 위한 지수체계 설계
가. 지수체계 틀
나. 프로그램 목적과 측정목표
다. 지표그룹 선정기준과 가중치 설정
라. 세부지표 선정기준과 점수체계
마. 지수화 함수식

제5장 생태계서비스지불제 지수체계 사례지역 적용
1. 사례지역 선정
2. 사례지역 지수체계 적용결과
가. 생태계서비스 점수 산출결과
나. 관리요소 점수 산출결과
다. 실질비용 산출결과
라. 적용 시나리오 및 종합점수 산출결과

제6장 결론
1. 요약 및 결론
2. 향후과제

참고문헌

부록 1: 해외 생물다양성 정책 프로그램 개요 및 측정체계 요약
부록 2: 산림기능 우선순위 국내 사례연구 요약
부록 3: 산림생태계서비스 지수체계 및 사례지역 적용결과

Abstract

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