전략환경평가제도의 실효적 운용 방안 연구(Ⅰ) : 정책계획의 수립절차 및 특성을 중심으로

Abstract

Since the overall reorganization of the environmental impact assessment in July 2012, the prior environmental review system was substituted for the strategic environmental impact assessment. Accordingly, a few assessment plans and projects were adjusted, whereas many of the upper policy-related administrative plans were ruled out of the assessment. This retrogresses the mainstream of many developed countries where the strategic environmental assessment (SEA) on policy-related administrative plans is considered more significant. Therefore, it is desirable to make evaluations on policy-related administrative plans under the strategic environmental assessment and also on development projects under the environmental impact assessment. Meanwhile, the Ministry of Land, Infrastructure and Transport has conducted the strategic environmental assessment based on its own instruction but recently, the evaluation system for national territorial planning has been introduced as part of the strategic environmental assessment. As a result, individual strategic environmental assessment system in each administrative department is losing effectiveness. Under these circumstances, this study is aimed at comprehending the reasons behind such challenges and establishing appropriate measures. In this research, many analogous strategic environmental assessment systems in each administrative department are studied to understand their current status and challenges over the past two years. Elicited results can provide better indications for policy-related measures. At the same time, practical indications toward the evaluation must be built in order to stabilize the strategic environmental assessment system with proper effectiveness based on the established directions of the strategic environmental assessment for each policy-related administrative plan and grounds for the assessment. In the first year of the research, management measures of the strategic environmental assessment are discussed for proper introduction in Korea. Domestic and foreign management cases of the strategic environmental assessment and decision-making systems regarding policy plan are analyzed to enhance effectiveness of the strategic environmental assessment and set up management directions. As a result of studies on decision-making systems on policy-related plans, the few challenges are as follows. Upper plans usually turn out to be more vague. Although many efforts have been made to specify such abstract concepts, there are still problems on suggesting grounds for better decision-making. Especially for the policy plans regarding territorial space, plans are commonly found to have been established without the End-Means Chain are commonly found. Few measures are discussed in order to improve effectiveness of the strategic environmental assessment. One of the significant challenges that the strategic environmental assessment face is maintaining similar systems with the environmental impact assessment when it comes to reviewing and discussing each development project. This is mainly because project authority has a considerable repulsion on the post-arrangement of the project when reviews are made by departments other than its own. Therefore, it is necessary to break the conventional ways of negotiations and instead to give way to another point of view. That is to say, the previously used format containing the strategic environmental impact assessment and the environmental impact assessment should be converted into three different procedures containing the strategic environmental assessment, the strategic environmental impact assessment, and the environmental impact assessment. In addition, solid methodologies on policy plan are required to evaluate each project syntagmatically based on reliable standard. For the sake of building up better methodologies, selecting indices that explain the environmental impact should precede to estimate the current status of the index and environment friendliness of the project. Such measures are expected to enhance the effectiveness of the strategic environmental assessment. Based upon decision-making procedures on the establishment of upper policy plan, effective measures on managing the strategic environmental assessment appropriately both in name and reality are as follows: 1) organization of three track assessment system (SEA-SEIA-EIA), 2) integration of project establishment procedure and the strategic environmental assessment procedure, and 3) development of methodologies on the strategic environmental assessment based on environmental assessment indices.

2012년 7월 환경영향평가제도가 전면 개편되어 기존의 사전환경성검토가 전략환경영향평가로 명칭이 변경되면서 일부 평가 대상 계획 및 사업이 조정되었으나 정책적 계획 성격을 갖는 주요 상위 행정계획은 대부분 평가 대상에서 제외되었다. 이는 주요 선진국이 상위 행정계획에 대한 전략환경평가를 주축으로 하는 환경 평가의 흐름과 역행하는 것으로 장기적으로 환경평가체계도 전략환경평가를 중심으로 정책계획의 평가와 개발사업을 중심으로 하는 환경영향평가의 양대 체계로 운용하는 것이 바람직할 것이다. 한편, 국토교통부는 그동안 훈령에 의해 전략환경평가를 자체적으로 실시하였으나 최근 국토계획평가 제도를 도입하여 전략환경평가의 일환으로 운용하고 있다. 그 결과 각 부처에서 독자적으로 운용하고 있는 전략환경평가제도는 실효성 측면에서 그 취지를 살리지 못하고 있어 비판의 목소리가 큰 가운데 본 연구는 이러한 문제의 원인과 대책을 찾고자 수행되었다. 본 연구는 2년 간에 걸쳐 현재 각 부처별로 운용되고 있는 유사 전략환경평가제도의 현실과 문제점을 분석하고 그 원인을 도출하여 정책적 대안을 제시함과 동시에 분야별 정책계획에 대한 전략환경평가의 방향과 평가의 틀을 바탕으로 평가 실무 지침을 개발하여 명실상부한 전략환경평가제도가 실효성을 갖고 정착할 수 있도록 함을 목적으로 하고 있다. 1차년도에는 국내 실정에 맞는 전략환경평가제도 운용 방안 모색을 목적으로 하였다. 이를 위해 국내·외 전략환경평가 운용 사례, 정책계획 관련 의사결정 체계를 분석하여 전략환경평가의 실효성 제고 방안을 마련하고 전략환경평가의 운용방향을 설정하였다. 우리나라의 정책계획 관련 의사결정 체계를 분석한 결과, 그 특성상 상위계획으로 갈수록 추상적인 내용이 대부분으로 이러한 추상적 개념, 미래상을 바탕으로 구체화하는 과정에서 적절한 의사결정의 틀을 제시하는 데는 취약한 문제점이 있었다. 특히 국토공간과 관련된 정책계획의 경우, 의사결정의 수단-방법(End-Means Chain)의 연결고리가 약하거나 어떤 경우는 전혀 연결되지 않고 계획 수립이 이루어지는 경우가 많은 것으로 나타났다. 전략환경평가의 실효성 제고를 위해 다음의 방안을 제시하였다. 전략환경평가의 가장 큰 문제점은 검토 및 협의 체계가 환경영향평가와 동일하게 유지되고 있다는 점이다. 이는 계획 수립권자가 타 부처의 검토 과정을 통해 계획 내용이 사후에 조정된다는 것에 대한 큰 거부감이 있기 때문이다. 따라서 관련 부처는 각각의 입장에서 현재의 틀을 깨고 양보하는 자세가 필요하다. 즉 기존의 전략환경영향평가와 환경영향평가로 이루어진 협의의 틀을 전략환경평가, 전략환경영향평가, 환경영향평가 3개의 틀로 전환하는 것이 필요하다. 또한, 전략환경평가의 효과적인 운용을 위해서는 평가대상 정책계획에 따라 경제적, 환경적인 변화를 균일한 기준에 의한 평가가 가능하도록 하는 통합적 방법론이 요구되는데 우선 환경적 영향을 잘 해석해줄 수 있는 지표를 선정하여 지표의 현재 수준을 평가하고 계획의 친환경성을 평가하도록 한다. 우리나라의 상위 정책계획 수립과 관련된 의사결정 과정을 바탕으로 명실상부한 전략환경평가가 운용되기 위한 방안을 제시하였다. 1) 3트랙 평가 체계(SEA-SEIA-EIA) 확립, 2) 계획 수립 과정과 전략환경평가 과정의 통합, 3) 환경평가지표를 근간으로 하는 전략환경평가 방법론 개발을 제안하였다.