자연환경보전 기본방침 수립을 위한 연구

Abstract

The period of implementing the second basic plan for Conservation of Natural Environment based on the second basic policy is drawing to a close, and the third basic plan is due to take effect from 2016. In this study, we proposed the third basic policy that can connect with the existing basic policy, reflect domestic and foreign conditions, and solve pending issues and immediate problems on natural environment. And we intend to contribute to building the capacity for conserving and managing natural environment by suggesting the direction for establishing the third basic plan based on the suggested policy. Damages to wilderness areas are deepening, and local biodiversity has rapidly declined by the following causes: population growth and aging; emission of greenhouse gas caused by economic growth and dense development on national lands; overhunting, poaching and illegal capture of natural resources and wildlife; climate change; poverty; regional conflict; and so on. To cope with the above crises, the international society has done their best to discuss and to seek: a balance between conservation and use of natural environment; conservation of natural processes, protected areas, ecological networks and biodiversity; conservation of cities, coasts and oceans; restoration of ecology; magnanimity of the society and human; conservation and use of natural benefits and ecosystem services; fair and just use of natural environment; and so on. Advanced countries including the Netherlands, England, Australia, the Pacific Islands, Japan, etc. have secured sizable spaces for natural processes, and have protected ecosystems within the ecological networks by connecting the above spaces. They have achieved the Aichi Targets by conserving and restoring internationally and nationally important biodiversity. They have also reconnected nature and human which were severed from each other by industrialization and urbanization. They have sought innovation and flexibility of the policies for conservation of natural environment to promote sustainable use and management of natural environment with conservation. And they have improved the resilience of natural environment for climate change adaptation of nature and human. They have engaged the local communities and encouraged voluntary participation from the public. As the public demands for a pleasant life and clean natural environment from the continuous land development is gradually increasing, and the international activities and cooperation are proceeding, related policies to conserve natural environment have been implemented domestically. The enactment of Natural Environment Conservation Act has provided the driving force behind the conservation of natural environment, and the fundamental principle and the policy of natural environment conservation were set up to enable the establishment and the implementation of the conservation policies. However, there are lack of: establishment of the relationship between conservation and use of natural environment; mutuality with national land planning, urban planning and spatial planning; expansion of object spaces including cities, coasts, oceans and so on; promotion of regional strategies based on local characteristics; extension and strengthening of economic incentives; reflection of demands and crises in the future; connection between local governments and local communities; spread of nationwide campaigns; support from private organizations; and vitalization of cooperation to conserve natural environment. Therefore, we suggested a draft third basic policy for Conservation of Natural Environment as below: 1. The concept of conservation and sustainable use of natural environment should be applied systematically to all parts of government policies, systems, plans and so on. 2. Systematic protection measures should be implemented in areas where the conservation value is high such as excellent natural ecology and landscape, and abundant biodiversity. 3. To prevent further loss of biodiversity, any known threats should be properly controlled, and management of threatened species and invasive alien species should be reinforced. 4. To secure the health of ecosystems, conservation measures suitable for local characteristics should be devised, and any severed and damaged ecosystems should be actively restored. 5. Necessary measures for the next climate-ecological adaptation should be devised by comprehending and predicting the impacts of climate change 6. Reconnection between nature and human should be encouraged through promoting sustainable access, use and enjoyment of natural assets. 7. Public awareness of the importance and the value of natural benefits should be improved. Nature should be used fairly and equally, and any beneficiary should contribute towards the expenses. 8. Measures that enable sustainable and balanced use of ecosystem services within the settlement regions including cities and farming and fishing villages should be implemented assertively. 9. The environmental carrying capacity of land and natural process should be maintained through intentional management of developments. 10. The inter-Korean cooperation to conserve natural environment should be promoted, and the international cooperation should be actively sought. 11. Educations, advertisement activities and private partnerships for natural environment should increase, and voluntary participation and practice from the public should be encouraged. Before establishing the third basic plan for Conservation of Natural Environment based on the above points, it is essential to review the period of the third basic plan for the purpose of linking with national land plans which have a 20-year review cycle. As occasion demands, it is also necessary to expand the target extent of the basic plan to cities, coasts and oceans and take joint actions through administration agreement. The target value for conservation of natural environment should be set up in the third basic plan by considering the recommendations of international organizations, and the target achievement level of the plan should be improved by establishing the status of the plan with other plans and introducing a real-name responsibility system. In the third basic plan, it is necessary to provide and implement flexible and differentiated measures which conserve and manage natural environment based on the grade of the conservation value, and the restoration policies in the plan should be strengthened. Nature and human should be reconnected based on access, use and enjoyment of nature. It is required to enhance the ecosystem services for the next generation, but the sustainable use of natural environment should be promoted to keep the balance between the ecosystem services. The third basic plan should enable an investigation system of natural environment, an investigation driven by the local residents, spatialization of the investigation results, and reflecting them in the policies. The third basic plan should be established and implemented through horizontal and cooperative governances between the stakeholders. It has to induce local communities to participate in the conservation activities through communication, education and raising awareness. Lastly, the global positioning of South Korea should be enhanced by supporting the capacity of the developing countries to conserve natural environment through cooperation other than the inter-Korea cooperation and the international cooperation.

제2차 자연환경보전 기본방침에 입각한 제2차 자연환경보전기본계획의 만료 시기가 도래하고 있으며, 제3차 기본계획이 2016년부터 시행될 예정이다. 본 연구에서는 대내외적 여건을 반영하여 기존 기본방침과 연계 가능하며, 자연환경 현안 및 당면 과제 해결이 가능한 기본방침 수정안을 제시하고자 하였다. 기본방침 수정안에 입각한 제3차 기본계획의 수립 방향을 제시함으로써, 자연환경 보전 및 관리 능력 제고에 기여하고자 하였다. 본 연구의 주요 결과는 다음과 같다. 인구와 세계시장의 과도한 성장은 자연자원과 생태계 파괴를 초래하였다. 우리나라 역시 1970, 1980년대 경제성장 위주의 국토개발로 공업·도시화가 급격히 진행되었고, 다양한 개발압력에 노출되면서 자연자원 남용, 환경오염, 서식지 파괴, 생물종 멸종위기 등 자연환경 훼손과 피해를 경험하고 있다. 자연환경보전정책이 지구적 차원에서 수립·이행되고 있지만, ① 인구 증가와 고령화 ② 경제성장에 따른 온실가스 배출 및 과밀한 국토개발 ③ 자연자원 및 야생생물의 남획, 밀렵, 불법 포획·채취 ④ 기후변화 ⑤ 빈곤 ⑥ 지역 갈등 등으로 자연환경 우수지역의 훼손이 심화되고 있으며, 생물다양성이 급격히 감소하고 있다. 이에 국제사회는 자연환경 위기 대응을 위해 ① 보전과 이용의 조화 ② 자연과정, 보호지역, 생태네트워크, 생물다양성 보전 ③ 도시 및 연안·해양환경 보전 ④ 생태복원 ⑤ 인간·사회의 포용 ⑥ 자연혜택 및 생태계서비스 보전·이용 ⑦ 자연환경의 공정하고 공평한 이용 등을 논의·추구하고 있으며 대책 마련에 최선을 다하고 있다. 네덜란드·영국·호주·태평양제도·일본 등의 선진국 역시 첫째, 자연과정을 위한 상당 규모의 공간을 확보하고, 이를 연계하여 생태네트워크 내에서 생태계를 보호하고 있다. 둘째, 국제·국가적으로 중요한 생물다양성을 보전·복구하여 아이치 생물다양성 목표를 달성하고 있다. 셋째, 산업·도시화로 그동안 단절되었던 자연과 사람을 재연결시키고 있다. 넷째, 자연환경 보전과 함께 지속가능한 이용·관리를 도모하고자 자연환경보전정책의 혁신 및 유연화를 추구하고 있다. 다섯째, 기후변화 영향에 자연과 인간이 적응할 수 있도록 자연환경 기능(회복·탄력성)을 향상시키려 한다. 여섯째, 지역사회를 포용하고 국민의 자발적 참여를 유도하고 있다. 지속되는 국토개발로 쾌적한 생활 및 자연환경에 대한 국민 수요가 증가하고, 자연환경보호 활동·협력이 국제적으로 추진되는 등 자연환경보전 분위기가 대내외적으로 형성되면서, 국내에서도 관련 정책이 시행되었다. 자연환경보전법을 제정하여 자연환경보전 추진 근거를 마련하였으며, 자연환경보전 기본원칙 및 기본방침을 설정하여 이에 기반한 보전정책을 수립·이행하고 있다. 특히, 자연환경보전기본계획을 통해 한반도를 연결하는 생태네트워크 구축을 본격 추진하고 있으며, 자연 및 생태계 보전을 위해 보호지역을 확대하고 있다. 전략환경평가, 생태면적률, 자연경관심의제를 도입하여 국토환경성평가제도의 개선을 도모하고 있으며, 국가생물자원보전 종합대책을 추진하고 있다. 자연생태계 용량 범위 내 보전과 이용의 조화를 위한 생태관광 인프라를 구축하고 있으며, 자연환경 보전을 위한 민간 참여 및 국제협력을 강화하고 있다. 그러나 ① 자연환경 보전 및 이용의 관계 정립 ② 국토·도시·공간계획과의 상호 연계 ③ 도시·해양공간으로의 확장 ④ 지역별 환경특성 및 추진전략 ⑤ 경제적 유인제도의 확대·강화 ⑥ 미래 수요 및 위기의 반영 ⑦ 지방자치단체 및 지역사회와의 연계 ⑧ 범국민운동의 전개 ⑨ 민간단체의 지원 강화 ⑩ 자연환경보전 협력 활성화 등이 부족하여 수립된 정책의 질적 효과가 미비하다. 자연환경 보전에서 현명한 활용으로 전환·대응하는 속도가 느리고, 국민이 공감할 수 있는 국민 복지를 위한 정책이 부족하다. 기후변화를 포함한 자연환경보전 위협 요소에 대응한 보다 광범위한(도시환경, 해양환경), 보다 다양한(국제, 국가, 지역, 가구적) 접근을 통해 자연의 연결성, 회복성, 회수성을 유지·증진시키려는 노력이 필요하다. 이상의 지구적, 대외적, 대내적 여건을 반영하여 자연환경보전 기본방침은 ① 자연환경 보전과 지속가능한 이용·관리를 동시 도모할 수 있는 관련 정책의 혁신 및 유연화 ② 자연과정 공간 확보 및 이를 연계한 생태네트워크 내 생태계 보호 ③ 아이치 생물다양성 목표 달성을 위한 생물다양성 보전·증진 및 생물종 관리 ④ 기후변화 등 피할 수 없는 영향에 자연과 인간이 적응할 수 있는 자연의 탄력·회복성 신장 추구 ⑤ 산업·도시화로 단절되었던 자연과 사람의 재연결 ⑥ 환경혜택 인식 증진 및 공정하고 공평한 이용 ⑦ 정주지역에서의 지속가능한 생태계서비스 이용 ⑧ 지역사회 포용, 국민의 자발적 참여 유도 등을 담을 수 있어야 한다. 이에 본 연구에서는 제3차 자연환경보전 기본방침(안)을 다음과 같이 제시하였다. 1. 정부의 각종 정책·제도·계획 등에 자연환경 보전과 지속가능한 이용 개념을 체계적으로 적용·시행한다. 2. 자연생태와 경관이 우수한 곳, 생물다양성이 풍부한 곳 등 보전가치가 높은 지역에 체계적인 보호대책을 시행한다. 3. 생물다양성 감소가 더 이상 진행되지 않도록 위협요인을 적절히 제어하며, 멸종위기종, 생태계교란생물 등의 관리를 강화한다. 4. 생태계 건강성 확보를 위하여 지역특성에 맞는 보전방안을 강구하며, 단절되고 훼손된 생태계는 적극 복원한다. 5. 기후변화 영향을 파악·예측하여 장래 기후생태적 적응을 위해 필요한 대책을 강구한다. 6. 자연자산에 대한 지속가능한 접근·이용·향유를 추진하여 자연과 인간의 재연결을 도모한다. 7. 자연 혜택의 중요성과 가치에 대한 공공 인식을 증진시키고, 자연을 공정하고 공평하게 이용하며, 수혜자가 적정한 비용을 부담할 수 있는 체계를 마련한다. 8. 도시, 농어촌 등 정주지역에서 생태계서비스를 지속가능하며 균형적으로 이용하기 위한 조치를 적극 시행한다. 9. 국토개발을 계획적으로 관리하여 국토의 환경용량과 자연과정을 유지한다. 10. 자연환경보전을 위한 남북협력을 증진하고, 국제협력을 적극 추진한다. 11. 자연환경 교육·홍보활동 및 민·관 파트너십을 강화하고 자연환경 보전을 위한 국민의 자발적 참여와 실천을 유도한다. 이상의 기본방침에 입각하여 제3차 자연환경보전기본계획은 첫째, 20년 주기로 수립되는 국토계획과의 실질적 연동을 위해 계획 수립 이전 대상 기간의 검토가 이루어져야 한다. 둘째, 보전 대상에 공간적 제약을 두기보다 필요한 경우 부처 간 행정협약 체결을 통해 공동 대응하는 등 기본계획의 보전 대상 범위를 보다 확대할(도시, 해양으로 확대) 필요가 있다. 제3차 기본계획의 수립을 통해 셋째, 국제단체의 권고사항을 반영하여 자연환경보전 목표치를 설정하고, 타 계획과 위상 정립·연계 및 책임자 실명제 도입을 통해 기본계획의 목표 달성율을 높일 수 있어야 한다. 이와 함께 자연환경보전 가치 등급에 따라 유연·차별화된 보전·관리 방안을 수립·이행하고, 복원 정책을 강화하여야 한다. 보전으로 발생가능한 문제를 예측·해결하고, 기후변화 외 자연환경의 보전을 위협하는 인문·사회학적 요소에 대한 고려·대응이 필요하다. 넷째, 자연의 접근, 이용, 향유를 기반으로 자연과 인간을 재연결시켜 주고, 미래세대를 위해 생태계서비스를 강화하되 생태계서비스 간 균형이 이루어질 수 있도록 자연환경의 지속가능한 이용을 도모하여야 한다. 다섯째, 자연환경조사체계를 정립하고, 지역주민 주도의 조사를 추진하며 조사 결과는 공간화하여 정책에 반영될 수 있어야 한다. 여섯째, 이해관계자 간의 수평·협력적 차원의 거버넌스를 구축하여 기본계획을 수립·이행하고, 소통·교육·인식 증진을 통해 지역사회의 자발적 참여를 유도할 수 있어야 한다. 마지막으로, 기존 남북·국제협력 외 개도국과의 협력을 통해 개도국의 자연환경보전 역량을 강화시키는 등 우리나라의 국제적 위상을 높일 수 있어야 할 것이다.