환경유해보조금 추계 및 개편방향 연구 : 화석연료보조금을 중심으로

Abstract

2000년대 후반부터 경제적 비효율과 환경적 악화를 초래하는 화석연료보조금에 대한 개편 논의가 국제적으로 본격화되고 있다. 특히 화석연료보조금이 기후변화에 대처하는 효과적인 정책수단이라는 국제적 인식이 확산되면서 2016년에는 G7 국가와 EU가 2025년까지 화석연료보조금을 단계적으로 폐지하기로 협의하였다. 이러한 사실은 화석연료보조금 개편 문제가 국내에서도 중요하고 시급한 정책 사안으로 부각될 것임을 시사한다. 실제로 탈원전 등을 포함한 에너지 전환이 주요한 정책적·사회적 이슈로 부각되면서 발전용 연료 세율체계 조정 등을 포함한 에너지가격체계 개편이 현 정부의 핵심적인 정책과제 중 하나로 제시되어 있다. 이러한 배경 하에 본 연구는 환경유해보조금 중에서 화석연료보조금에 초점을 맞추어 보조금 규모를 추계하고 각 보조금의 경제적·환경적·사회적 영향에 대한 분석에 근거하여 국내 화석연료보조금의 개편방향을 모색하고자 한다. 이를 위해 제2장에서는 먼저 환경연료보조금 맥락에서 화석연료보조금이 갖는 의미를 살펴보았다. 환경유해보조금은 사회적 비용(환경적 외부성)의 반영 여부에 따라 명시적 보조금과 암묵적 보조금으로 구분되며, 명시적 보조금은 다시 직접 보조(예: 국고보조금)와 간접 보조(예: 조세 감면)로 분류된다. 화석연료보조금은 환경유해보조금 중에서 최근에 기후변화 이슈와 관련하여 국제적으로 가장 주목받고 있는 보조금이다. 화석연료보조금이 화석연료의 생산과 소비에 직접적인 영향을 미치며, 이로 인해 온실가스 배출에도 커다란 영향을 미치기 때문이다. 다음으로 화석연료보조금과 관련한 국제적 논의 동향 및 정책 현황을 살펴보았다. 화석연료보조금의 중요성이 부각되면서 여러 국제기구에서 글로벌 차원의 화석연료보조금을 추계하려는 시도가 이루어졌다. OECD, IEA, IMF, ODI/OCI가 그러한 시도를 한 대표적인 기구이며, 특히 IMF의 경우 여타 기구들과 달리 환경적 외부성까지 고려하여 화석연료보조금을 추산하였는데, 이에 따르면 전 세계 화석연료보조금은 세계 전체 GDP의 6.5% 수준인 5조 3,000억 달러에 달한다. 2000년대 말부터 화석연료보조금 개편을 위한 국제적 논의와 합의가 이루어졌으며, 독일, 영국, 프랑스 등 주요 국가들도 화석연료보조금을 개편하기 위한 노력에 적극적으로 동참하겠다는 의지를 표명하였다. 독일은 재생에너지 생산의 선두주자임에도 불구하고 최근까지 석탄생산보조금 등 화석연료보조금이 상당 액수 지급되어 왔으며, 2015년 이후 화력발전소 폐쇄에 대해 좀 더 적극적인 정책을 추진하고 있다. 북해유전을 보유하고 있는 영국은 석유나 셰일가스의 탐사와 채굴에 상당한 보조금을 지급하고 있으며, 당분간 이러한 정책 기조가 유지될 것으로 전망된다. 원자력발전에 대한 의존도가 매우 높은 프랑스의 경우 화석연료보조금 폐지에 적극적이며, 실제로 보조금 규모도 다른 나라에 비해 상대적으로 작은 편이다. 우리나라와 마찬가지로 대부분의 에너지 자원을 수입하고 있는 일본은 화석연료보조금 축소에 대해 소극적이며, 화석연료보조금 규모도 다른 나라에 비해 상대적으로 큰 편이다. 제3장에서는 국내 화석연료보조금 목록을 작성하고, 이를 직접 보조와 간접 보조로 분류하였다(직접 보조의 경우 생산 보조와 소비 보조로 세분). 그리고 가용한 통계자료(국가승인통계, 부처 보유 비승인통계)를 최대한 활용하여 2001~2016년의 국내 화석연료보조금을 추계하였다. 직접 보조는 유가보조금, 석탄산업 지원(석탄보조금, 연탄보조금), 무연탄발전 지원 등으로 구성되며, 이 중에서 유가보조금의 비중이 압도적이다. 간접 보조는 농어업용 면세유, 도서지방 자가발전용 면세유, 연탄·무연탄 부가가치세 면제, 저소득층 연료비 지원사업, 발전용 석탄 면세 등으로 구성되며, 이 중에서 대부분을 차지하는 것이 농어업용 면세유와 발전용 석탄 면세이다. 2001년 약 2조 8,000억 원이었던 전체 화석연료보조금은 2007년까지 빠르게 증가하다가 그 후 증가 속도가 둔화되었다. 발전용 유연탄에 개별소비세가 부과되기 전인 2013년에 약 8조 원으로 정점을 찍은 후 급속하게 감소하는 추세를 보이고 있다. 국고보조금 대비 화석연료보조금 비율은 2000년대 초반에 30% 내외 수준이었다가 2000년대 말부터 급속하게 감소하여 2016년에는 8.7%로 하락하였다. 정부예산 대비 비율과 GDP 대비 비율도 이와 비슷한 패턴을 보여준다. 2000년대 말까지 2~3% 수준이던 정부예산 대비 화석연료보조금 비율은 2015년 1.6%, 2016년 1.4%를 기록했다. GDP 대비 화석연료보조금 비율은 2001년 0.41%에서 2007년 0.65%까지 증가했다가 그 후 지속적으로 감소하면서 2016년에는 0.32%를 기록했다. G7 국가 대부분의 GDP 대비 화석연료보조금의 비율이 0.10~0.26% 수준인 점을 감안하면 우리나라의 수치는 높은 편이지만 에너지 사용 및 산업구조 측면에서 상대적으로 가장 유사한 일본(0.43%)에 비해서는 낮은 편이다. 제4장에서는 국내 화석연료보조금의 환경적·경제적·사회적 측면의 영향을 살펴보고, 이러한 고찰에 근거해서 환경적·경제적·사회적 영향을 종합적으로 고려한 화석연료보조금에 대한 개편방향을 제시하였다. 환경적 영향의 관점에서 볼 때 유가보조금, 농어업용 면세유, 발전용 석탄 면세가 잠재적인 영향은 크지만 여러 측면에서의 경직성으로 인해 실질적인 영향은 그에 미치지 못한다. 달리 말해 이 세 종류의 화석연료보조금 개편으로 인한 환경개선 효과가 그다지 크지 않을 가능성이 높다(다만, 농어업용 면세유의 경우에는 좀 더 정밀한 분석 필요)는 것이다. 반면에 국내 무연탄의 생산과 소비에 대한 지원의 경우 금액은 상대적으로 작지만 대체효과가 명확하기 때문에(발전용 연료 제외) 금액 대비 환경적 영향은 더 클 것이다. 정부재정 부담의 관점에서 직접적으로 중요한 보조금은 유가보조금과 농어업용 면세유지만 시장가격 왜곡을 통한 경제효율 저하라는 관점에서 본다면 국내 무연탄의 생산과 소비에 대한 지원(석탄보조금, 연탄보조금, 연탄·무연탄 부가가치세 면세, 발전용 무연탄 면세 등)이 주로 문제가 된다. 따라서 경제적 영향의 측면에서 볼 때 도서지방 자가발전 면세유 등을 제외한 대부분의 보조금이 주요 개편 논의 대상이 된다. 사회적 영향의 측면은 경제적 영향이나 환경적 영향보다 좀 더 복잡하다. 국내 산업 보호와 관련해서는 일종의 한계산업인 석탄산업에 대한 지원이 제일 큰 이슈라고 할 수 있다. 취약계층 보호와 관련해서는 농어업용 면세유, 유가보조금 등에 대한 다각적이고 세밀한 분석이 필요하며, 취약계층 보호 자체를 목적으로 하는 보조금(연탄·무연탄 부가가치세 면세, 저소득층 연료비 지원사업, 도서지방 자가발전용 면세유 등)에 대해서는 대안 프로그램이 없다면 현행 사업을 대폭 변화시키기가 어려울 것이다. 종합적으로 볼 때 국내 화석연료보조금의 경우 대부분이 사회적 측면에서의 배려나 지원을 위해 만들어진 것이라 할 수 있다(발전용 석탄 면세는 예외적 경우임). 따라서 화석연료보조금 개편에 대해 논의하기 위해서는 해당 화석연료보조금과 관련한 사회적 측면에 대한 고려가 반드시 수반되어야 한다. 한편 경제적 측면(특히 정부재정 부담)에서 볼 때 유가보조금, 농어업용 면세유, 발전용 석탄 면세가 일차적인 검토 대상이라고 할 수 있지만, 환경적 측면에서는 이 세 보조금의 중요성이 상대적으로 높지 않다고 할 수 있다. 화석연료보조금은 개별적인 특성이 강하기 때문에 일반적인 차원에서의 개편 방안을 마련하는 것은 어렵고, 개편 방안을 논의하기 위해서는 개별 보조금별로 접근할 필요가 있다. 예컨대 환경 관련 부담금을 포함해서 국내 각종 부담금도 각각 고유한 발생배경과 근거, 문제점을 가지고 있기 때문에 부담금 개편을 논의할 때 개별적 접근이 불가피하다(부과근거의 타당성, 부과기준의 적정성, 기금사용의 적합성 등을 부담금별로 분석). 화석연료보조금 역시 부담금과 유사한 특성을 가지고 있기 때문에 화석연료보조금 개편 논의 역시 개별 보조금에 대한 심층적인 분석을 전제로 해야 한다. 제5장에서는 화석연료보조금 및 환경유해보조금의 실제적인 개편을 위해 필요한 향후 과제를 제시하였다. 첫째, 화석연료보조금의 분석대상 범위를 확장할 필요가 있다. 화석연료보조금 개편 문제가 에너지세제 전반의 문제와 연계되어 있는 경우가 많기 때문에 화석연료보조금 개편 문제는 환경친화적인 에너지세제 개편과 연계해서 논의하는 것이 타당하다. 둘째, 화석연료보조금 개편의 경제적 파급효과와 환경적 파급효과에 대한 전반적이고 정량적인 분석이 필요하다. 환경적 파급효과를 분석하기 위해서는 부분균형모형이나 일반균형모형을 이용한 모델링 작업이 필요하며, 모델링 작업 시 가격탄력성이나 배출계수에 대한 정보뿐 아니라 연료 간 대체를 가로막는 사회제도적 요인이나 기술적 요인 같은 현실적인 장벽도 충분히 고려해야 한다. 셋째, 화석연료보조금 외에 여타 분야의 환경유해보조금에 대해서는 분석을 확장해야 한다. 특히 생물다양성협약 아이치목표 3에 따라 2020년까지 생물다양성에 유해한 보조금의 폐기·축소·개편을 이행해야 하므로 화석연료보조금에 대한 확대 및 심화 분석과는 별도로 생물다양성 유해보조금에 대한 본격적인 논의와 분석을 추진해야 한다. 넷째, 환경유해보조금 전반에 대한 중장기 개편 로드맵을 작성해야 한다. 로드맵 작성 시 에너지환경세제, 환경관련부담금 등 환경재정에 주요한 영향을 미치는 요인들을 종합적으로 고려하고, 환경적 외부효과로 인한 암묵적 비용을 반영하여 유해보조금 규모를 추산할 필요가 있다.

The purpose of this study is to find a direction for reforming the domestic fossil fuel subsidies by estimating its size in the environmentally harmful subsidies based on analysis of the economic, environmental and social impacts of each subsidy. The study revisits the meaning of fossil fuel subsidies in the context of environmental aspects and international discussions regarding the fossil fuel subsidies. We develop a list of domestic fossil fuel subsidies, and classify them into the direct subsidies, which are subdivided into the production subsidies and the consumption subsidies, and the implicit subsidies. The direct subsidies consist of oil subsidies, bituminous coal subsidies, coal mine subsidies and support for anthracite coal generation. The implicit subsidies include oil tax-exempt for agriculture and fishery, oil tax-exempt for self-generator of islands, surtax-exempt for bituminous and anthracite coal, fuel cost support project for low-income people and the tax-exempt for power generation coal. In this study we assess the potential economic, environmental and social impacts of the domestic fossil fuel subsidies, and identify directions for reforming the fossil fuel subsidies. Since most of the domestic fossil fuel subsidies are introduced for social consideration or support (except for the case of power coal exemption), the social aspects must be carefully considered for the reorganization. In addition, for some types of subsidies such as oil subsidies, oil tax-exempt for agriculture and fishery, and tax-exempt for power generation coal, the economic aspect (especially the government's financial burden) is a primary consideration, but the importance of these subsidies is relatively low on the environmental side. On the other hand, it is necessary to approach the directions for the subsidy reform in individual ways since the fossil fuel subsidies have strong individual characteristics. The study suggests the extension of analysis scope of fossil fuel subsidies, quantitative analysis for the economic and environmental ripple effect of the fossil fuel subsidies, in-depth research on environmentally hazardous subsidies in other fields and establishment of long-term road-maps for subsidy reform as the henceforth tasks.