장기미집행 도시공원 자동실효제에 따른 환경적 영향과 대응방안

Abstract

1999년 헌법상의 재산권 보장 위배에 따른 헌법불합치 판결에서 시작된 ‘장기미집행 도시계획시설의 자동실효제’는 도시계획시설 중 미집행면적과 비율이 가장 큰 도시공원의 실효 후 파급영향 우려가 커지면서(2017년 언론보도 2,000건 이상), 다양한 이해관계자들 간의 ‘갈등’과 사회문제로까지 확대되고 있다. 도시공원은 지금까지 도시 내 자연환경이 양호한 지역을 대상으로 지정되었으며, 도시공원 자동실효제가 시행될 경우 실효되는 면적이 상당하여 이로 인해 발생하는 환경적, 사회적, 경제적 영향이 상당히 클 것으로 예상되고 있다. 따라서 본 연구에서는 장기미집행 도시공원 자동실효제(이하 도시공원 자동실효제)의 추진경위와 중앙정부 및 지자체의 정책과 대응동향을 살펴보고, 도시공원 자동실효제 시행에 따라 예상되는 환경적 영향을 생태, 미기후·열환경, 물순환 및 도시방재 등의 측면에서 검토하여, 이에 대응할 수 있는 정책적 방안을 모색하고자 하였다. ？ 도시공원 자동실효제 추진경위 및 동향분석 도시공원 자동실효제로 인해 예상되는 문제들의 발생 원인을 살펴본 결과, 인구대비 양(면적) 중심의 공원녹지 정책의 한계 노출과 중앙정부의 지원노력 부족, 대응정책의 일관성 부족과 함께 공원의 보전 및 확보보다는 규제완화와 민간공원 특례사업과 같은 개발이 병행되는 도시공원 정책 추진 등으로 정리될 수 있다. 또한 도시공원 면적의 약 25.8%를 차지하는 국공유지가 일몰제외 대상에 포함되지 않는 한 실효 문제의 해결은 상당히 어려울 것으로 판단되며, 많은 지자체에서 민간공원 특례사업 추진을 고려하고 있으나 환경훼손 우려, 사업성 등으로 제한적일 것으로 보인다. 한편 낮은 도시공원 집행률의 근본적 원인으로 예산부족(재정자립도)이 제기되고 있으나 재정자립도와 집행률과의 상관관계가 낮은 지자체도 다수 있는 것으로 분석되어, 재정자립도보다는 정책적 의지가 도시공원 집행에 더욱 크게 작용한 것으로 판단되었다. ？ 도시공원 자동실효제 대응을 위한 추진정책 분석 및 개선방안 현재의 법제상 도시공원의 지정 및 조성의 사무는 기초 지방자치단체에 있으나, 도시공원이 국가책무인 자연환경의 일부라는 측면과 과거 도시공원의 지정 사무를 담당했다는 점에서 중앙정부나 광역지자체의 책임을 배제하기는 어려울 것으로 보인다. 이에 지방자치단체에서는 중앙정부의 역할과 지원을 지속적으로 요구하고 있으며, 중앙정부에서는 ① ？도시·군계획시설 장기미집행 해소 및 관리 가이드라인？과 ② 민간공원 특례사업의 도입 및 추진, ③ 국가도시공원 지정, 그리고 ④ 관련부처 공동으로 발표한 종합대책(국토교통부 외 보도자료, 2018.4.16, p.18) 등의 정책을 제시하였으나, 개선 또는 보완이 요구되고 있다. 특히 민간공원 특례사업의 경우, 향후 조성 후 환경적, 사회적 영향발생 우려가 큰 만큼 지자체 차원에서 개발사업 이후 인근 도시 및 환경 기반시설에의 과부하 및 민원 증가 등 모니터링을 비롯한 지속적인 관리방안 모색이 요구된다. ？ 도시공원 자동실효제에 따른 환경적 영향: 경기도를 대상으로 도시공원 자동실효제에 따른 환경적 영향을 살펴보기 위하여 경기도 내 도시들의 공원녹지 지정 및 조성현황과 실효에 따른 면적변화를 분석하였다. 현재 상황에서 미조성 공원을 조성하지 않을 경우 2020년 실효되어 법적 기준(6m2/인)에 미치지 못하는 지자체가 6개 도시로 예측되며, 제4차 국토종합계획에서 권고하는 기준(12.5m2/인)을 충족하지 못하는 지자체는 더욱 많을 것으로 예상된다. 또한 생태적 가치와 도시방재 취약성 등의 측면을 고려하여 도시 단위 차원에서의 중점검토를 위한 대상지로 수원시를 선정하여 집행현황과 실효에 따른 환경적 영향을 ① 도시 생태네트워크 측면, ② 보전 및 방재 측면, ③ 도시열섬 측면, ④ 도시물순환 측면, ⑤ 공원접근성 측면에서 살펴보았다. 특히 수원시 자동실효대상 공원이 모두 개발되는 시나리오의 경우 녹지 양은 물론 내부종과 가장자리종의 서식지 역할을 비교하는 중심지 면적지수가 약 50% 이상 감소하는 것으로 분석되었다. 또한 녹지 간 연결성을 표현하는 지수도 변동폭이 커 녹지연결성이 약 14% 이상 감소하는 것으로 나타났다. 대상지 차원에서 도시공원의 실효에 따른 환경적 영향을 살펴보기 위하여 미집행 도시공원을 ① 민간공원 조성형, ② 산림형(도심인접형), ③ 도심형(도심 내 섬형)으로 유형화하여 각 유형별로 생태적 가치, 도시미기후, 열환경, 온실가스 감축, 물순환, 도시방재 등의 측면에서 실효에 따른 영향을 분석하고자 하였다. 전반적으로 도시공원의 해제로 민간공원개발이나, 소규모 난개발 등의 우려로 도시의 생태적 가치 저하가 우려되며, 특히 민간공원의 경우 최대 30%의 개발이 가능한 만큼 보전가치가 높은 지역의 부분적 훼손이 불가피할 것으로 보인다. 도시미기후의 경우, 기존 공원녹지가 가지는 냉섬효과 등이 개발 시 감소됨으로써 대상지의 여름철 낮의 온도 증가는 물론 야간온도 증가로 인근의 도시열섬, 열대야 발생 등에 영향을 미칠 것으로 예측된다. 물순환은 불투수층의 증가와 직접적 관련성이 있어 LID 접근을 통해 저류공간 및 다양한 형태의 침투공간 설계를 통해 급증할 수 있는 유출량 관리가 요구되었다. 또한 대부분 공원지정 지역들의 경우 산사태 등에 취약한 지역들이 포함되어 있어 도시방재를 예방하는 차원에서의 공원조성 및 조치가 요구되었다. ？ 도시공원 자동실효제 추진에 따른 정책적 대응방안 기존 문헌 분석 및 다양한 이해관계자들과의 시나리오 플래닝 회의, 일반 시민(경기도 거주 주민 1,000명)을 대상으로 한 설문조사 결과를 통해 도시공원 자동실효제 추진에 따른 정책대안을 도출하였다. 도출된 정책대안의 경우 ① 기존 공원녹지 정책의 개선방안, ② 유관정책의 연계강화 방안, ③ 제도의 신설 및 재편으로 구분할 수 있으며, 2020년 실효 이전에 추진이 요구되는 정책적 조치들이 다수 있어 실효제 시행 2년여를 앞둔 현시점에서 시급한 추진이 요구되고 있다. 본 연구는 도시공원 자동실효제에 따른 환경적 영향을 바탕으로 정책적 대응방안을 살펴보고자 하였으며, 공원 실효에 따른 환경적 영향의 발생은 공원의 입지적 특성과 주변지역과의 관계, 정책의지 및 지역주민 인식 등에 따라 상이할 수 있어 일반화에는 한계가 있을 수 있다. 그럼에도 불구하고 2020년 7월로 다가온 ‘장기미집행 도시계획시설 자동실효제’의 시행을 앞두고 도시공원에 대한 중앙정부와 지자체의 대응이 요구되는 만큼, 지역의 특성을 고려한 체계적 준비가 필요할 것으로 판단된다.

The “Automatic Invalidation of Long-term Un-implemented Urban and Public Facilities,” which originated from the court’s unconstitutional decision on the violation of property rights in the 1999 Constitution, has expanded into “conflicts” between various stakeholders and social problems. Areas considered to have a good natural environment within the city were selected as urban parks. If the automatic invalidation of urban parks is implemented, a large number of areas will be annulled, causing significant environmental, social, and economic effects. Therefore, this study aimed to investigate the automatic invalidation of urban parks, and the central and local governments’ policies and responses. Furthermore, it examined environmental effects based on the automatic invalidation of urban parks in terms of ecology, microclimate, thermal environment, disaster prevention, and water circulation in order to identify policy measures to cope with the expected results. ○ Analysis of details and trends for the automatic invalidation of urban parks The expected problems pertaining to urban parks were caused by the radical limits of the park green space policy, which focused on securing as great an area as possible; lack of central government support; an inconsistent response policy; and promotion of an urban park policy centered on deregulation and partial development, rather than conservation and the securing of parks. In addition, as long as national public land, which accounts for about 25.8% of the total urban park area, is included in the invalidation targets, it will be difficult to solve the invalidation problem. Because of the invalidation in the near future, many local governments are focusing on partial development (private park projects). On the other hand, a budgetary shortage (financial independence) has been highlighted as a fundamental cause of the low rate of urban park implementation. However, many local governments demonstrated a low correlation between financial independence and implementation rates. Thus, it was decided to carry out the policy rather than financial independence, which would have a greater influence on urban park implementation. ○ Analysis and improvement plan of the promotion policy for the automatic invalidation of urban parks According to the present legislative system, the lower-level local government is responsible for designating and establishing urban parks. However, it seems difficult to exclude the responsibilities of the central or regional local government, as the specifiers of un-implemented urban parks and urban parks are part of the natural environment, which is under national jurisdiction. Thus, local governments are continuously demanding the central government’s involvement and support. The central government has presented the following policies: ① guidelines for releasing long-term un-implemented urban facilities, ② introduction and promotion of private park projects, ③ designation of a national urban park, and ④ comprehensive measures jointly announced by relevant departments (Ministry of Land, Infrastructure, and Transport, Ministry of Environment, Korea Forest Service, and etc. 2018.04). However, improving or supplementing these policies is required. In particular, great concern over the environmental and social impacts of private park projects arose after its implementation. Therefore, continuous management measures must be sought, such as monitoring overload on neighboring cities and environmental infrastructure, as well as an increased number of complaints. ○ Environmental effects of the automatic invalidation of urban parks: Gyeonggi Province The designation and creation of park green spaces in cities in Gyeonggi Province and changes in the areas according to invalidation were analyzed to investigate the environmental effects of automatic invalidation for urban parks. Currently, if parks are not created, six cities will not meet the legal standard (6m2/person) for urban park area, as some urban parks will be invalidated in 2020. In addition, more local governments will not meet the standard (12.5m2/person) recommended by the Fourth Comprehensive National Development Plan. Suwon City was selected as the target area for a review of key points in the urban unit, taking into consideration the ecological value and vulnerability of disaster prevention. The current implementation status and environmental effects of invalidation were examined in terms of ① the urban ecological network, ② conservation and disaster prevention, ③ urban heat island, ④ urban water circulation, and ⑤ park accessibility. In particular, in the scenario where all the parks subject to automatic invalidation in Suwon City were developed, the central area index ― which compared the habitat roles of internal species and edge species, as well as green space ― was reduced by more than 50%. In addition, the index representing the connectivity between green spaces demonstrated a significant change of 14% or more in reduction. To investigate the environmental effects of the invalidation of urban parks, un-implemented urban parks were classified into the following types: ① private parks ② forests (urban adjacent type), and ③ urban (island in an urban area). The effects of each type according to the invalidation in terms of ecological value, urban microclimate, thermal environment, greenhouse gas reduction, water circulation, and urban disaster prevention were analyzed. In general, there is concern about the deterioration of urban ecological value due to the development of private parks and small-scale development of urban sprawl, which resulted from the release of urban parks. Regarding the urban microclimate, as the cool island effect of the existing park green space is reduced during development, day and night temperatures in summer are expected to increase, affecting urban heat islands and tropical nights. Water circulation is directly related to the increase in the impervious layer, requiring that the runoff be managed, which can rapidly increase by designing a storage space and various types of infiltration spaces through the LID approach. In addition, most areas designated as parks include those vulnerable to landslides, thus requiring that park creation and measures consider urban disaster prevention measures. ○ Policy measures for the automatic invalidation of urban parks Based on an analysis of existing literature, scenario planning meetings with various stakeholders, and the results of surveys of citizens, policy measures for the automatic invalidation of urban parks were derived. The derived policy measures can be classified as ① an improvement plan for the existing park green space policy, ② strengthening the linkage between related policies, and ③ establishing and reorganizing the system. Several policy measures must be implemented before invalidation in 2020. Therefore, there is an urgent need to push ahead with the implementation of the derived policies now, two years before the invalidation. This study aimed to investigate policy measures based on the environmental effects of the automatic invalidation of urban parks. The environmental effects of invalidation may vary depending on the locational characteristics of the park, its relationships with neighboring areas, will to carry out policy, and local residents’ recognition. Thus, the results of this study may have limitations in terms of generalization. Nevertheless, since the central and local governments are required to plan responses to the urban park issue before and after the enactment of the “Automatic Invalidation of Long-term Un-implemented Urban and Public Facilities” in July 2020, systematic preparation considering regional characteristics is necessary.