환경기반시설 사업·투자의 타당성·효과성 평가사업(Ⅱ)

Abstract

The purpose of this study is to establish an evaluation system for the validity and effectiveness of investment in environmental infrastructure, and through the application of an evaluation system, to derive a sustainable investment strategy for the environmental infrastructure industry and secure efficiency of national policy and financial investment. This study has a multi-stage approach to establish and apply the evaluation system. In the first stage of study, the evaluation framework and application plan for infrastructure investment in the water and sanitation sector (WSS) were established. The second stage of the study is focused on deriving the implications for the applicability and effectiveness of an evaluation system for water and wastewater projects and investment through case studies. Valuable implications for efficient investment in water and sewage facilities, sector business strategies, and national fiscal policy were derived. In the case of 6 water supply facilities (water treatment plant) and 6 sewerage facilities (sewage treatment plant) in 6 regions selected by multiple criteria, the case studies include 1) analysis of investment needs for refurbishing facilities, 2) demonstration estimation of an investment plan based on asset management, 3) examination of the applicability and effectiveness of the financial support system for asset management based on an investment plan. In the case area, the effectiveness of the investment plan based on asset management, which is measured by the average annual cost saved through the extension of the life span, reaches about KRW 690 million, an average saving of 19.6% of cost. The financial support policy for infrastructure re-investment in the WWS sector should be designed to secure the efficiency and effectiveness of investment as well as financial sustainability of the sector. The financial support scheme for an optimal investment plan based on asset management was suggested in the first stage of this study. The applicability and acceptability of the scheme to the WWS sector are examined in the case studies and survey: i) the possibilities and difficulties in establishing the investment plan based on asset management, ii) the acceptability or preference for a designed financial support scheme, and iii) other application issues. For additional discussion, the study reviews integrated infrastructure management and related investment decision-making issues, which are expected to increase in the future as an integrated approach to water management was introduced recently.

본 연구에서는 1차 연도 연구에서 구축한 상하수도 사업·투자의 타당성 평가체계의 적용을 위한 기반조사 및 사례연구를 통해 상하수도 사업·투자 타당성 평가체계의 적용성 및 효과성에 대한 시사점을 도출하여 체계의 개선방향 및 적용상의 과제를 제시하고자 하였다. 또한 이에 기초하여 상하수도 시설·사업 투자 및 재정전략, 국가재정정책에 대한 시사점을 도출하여 정책방향을 제시하였다. 물관리에 대한 통합적 접근에 따라 그 필요성이 대두되고 있는 통합적 인프라 자산관리 및 관련 투자의사 결정 이슈를 검토하고, 향후 과제에 대해 추가로 논의하였다. ？ 상하수도 사업·투자 타당성 사례평가 상하수도 시설·사업 투자에 대한 기반조사 및 사례연구를 통해 자산관리에 기반한 투자 타당성 평가체계의 적용 및 효과성에 대한 시사점을 도출하였다. 상하수도 부문의 시설·사업 투자 수요 특성 분석을 통해 현실적으로 나타나는 복합적 (시설 노후화 대응 및 변화된 사회·환경적 수요에 대응하기 위한 목적을 복합적으로 가짐) 투자에 대한 타당성 평가 방안을 고려하였다. 또한 재투자 사업(R-사업)에 대한 민간투자사업 타당성 평가 적용 사례를 중심으로 시사점을 도출하였다. 상수도시설 노후화의 진행에 따라 기존의 시설에 대한 재투자·개선투자 수요의 특성을 분석하였다. 개선투자 수요가 제시된 133개소 정수시설의 투자계획을 분류해 보면 상수도 노후시설의 재투자·개선투자 수요는 기존에 공급되던 시설의 성능 저하에 대응하는 단순 시설 노후화에 따른 재건설 등의 대응에만 국한된 것이 아니라 사회적 변화, 인구경제학적 변화, 환경적 변화 등의 다양한 수요에 대응하고, 정책을 반영하는 방향으로 투자 수요가 나타난다. 상수도시설 재투자 수요의 특성은 노후화가 진행된 기존 시설에 대한 재투자·개선투자 수요임에도 여전히 투자의 목적은 시설 확장이 대부분이며, 시설의 노후화, 정책적, 환경적, 사회·경제적 변화에 따른 대응 투자 수요는 미미한 것으로 나타났다. 이는 상수도 부문의 변화된 대응 과제에 대한 적정한 대응으로서 투자 수요가 나타나지 않는 측면과 시설의 노후화나 변화에 대한 대응을 위한 투자로서의 수요를 제대로 인식하거나 표출하지 않고 있는 경우도 고려해 볼 수 있다. 시설 재투자·개선투자에 대한 타당성·효과성 평가의 적용에 앞서 적정하고 효율적인 투자 수요에 대한 조사가 필요하다. 하수도시설에 대해서도 노후화가 진행된 기존의 시설에 대한 재투자·개선투자 수요의 특성을 분석하였다. 대규모 노후시설(20년 경과, 시설용량 4만m3/일 이상)로서 개선투자 수요가 제시된 35개 지자체 47개소 하수처리시설의 투자계획을 분석해 보면, 시설의 노후화에 따른 개선 및 재투자 수요와 정책적, 환경적, 사회·인구경제학적 변화에 대응하는 투자 수요가 복합적으로 나타나는 특성을 보였다. 수질기준 강화 등 하수도 부문의 정책적 변화도 있으며, 기후변화 대응, 악취 방지 등 사회적 수요의 변화로 하수도사업의 LoS는 노후화뿐 아니라 다양한 요소의 영향으로 설정되며, 그에 따른 투자 수요가 나타나는 것으로 볼 수 있다. 노후 인프라에 대한 사업은 “시설개선형 사업(Rehabilitate, R-사업)”으로 정의하고 R-사업에 대한 타당성 평가에 대해 기준이 제시된 바 있다. R-사업에 대한 타당성 평가는 투자의 특성 중 재투자에 대한 ‘준거사업’ 설정과, 신규투자 요소에 대한 ‘필수서비스’로서의 특성 파악이 중요하다. 필수서비스를 공급하기 위한 재투자에 대해서는 준거사업과의 비교를 통해 사업추진의 타당성을 판단하고, 신규투자에 대해서는 필수서비스 요소 이외에 대해서는 일반적인 투자 타당성 평가가 적용될 필요가 있다. R-사업에 대한 투자타당성 평가 지침이 제시된 이래 환경기반시설 부문에서 R-사업 민간투자사업에 대한 타당성 평가 사례 분석을 통해 그 시사점을 도출하였다. R-사업에 대한 타당성 평가 사례를 참고하여, 투자의 특성 중 재투자에 대한 ‘준거사업’ 설정과, 신규투자 요소에 대한 ‘필수서비스’로서의 특성을 확인한 결과, 재투자 ‘준거사업’의 요소는 기존 시설에서 제공한 공공서비스에 해당하며, 신규투자 요소에 대한 ‘필수서비스’로는 재난 대응 등 예비타당성조사 면제 대상, 기존 공공서비스에서 포괄하고 있지 않은 신규 공공서비스 등이 포함되는 것으로 나타났다. 단 용인 레스피아 개량 및 증설사업에서의 주민편의시설 등은 기존 하수처리시설의 공공서비스 범위를 초과하는 추가적인 시설로서 구분하여 평가할 필요가 있는 것으로 나타났다. 향후 시설 지하화 등으로 인해 신규로 추가되는 시설(상부복개 주민편의시설 등)에 대해서는 기존 공공서비스 범위와 구분하여 평가가 이루어질 것이다. 필수서비스를 공급하기 위한 재투자에 대해서는 준거사업과의 비교를 통해 사업추진의 타당성을 판단하고, 신규투자에 대해서는 필수서비스 요소 이외에 대해서는 일반적인 투자타당성 평가가 적용될 필요가 있다. 필수서비스의 범위와 준거사업을 결정하는 중요한 요소는 필수서비스 공급의 기준이 되는 정부의 정책기준이라고 할 수 있다. 이는 재투자사업의 타당성 평가의 기준이 되며, 복합적 특성으로 나타나는 투자 수요 중에서 필수요소의 범위를 구분하는 기준이 된다. 다양한 사업 수요를 가진 상하수도사업 사례 지역에 대한 사례 분석을 통해 투자 필요 특성, 자산관리 기반의 투자 타당성 평가체계 적용 가능성 및 효과성을 시범 검토하고, 상하수도 재투자사업에 대한 재정지원정책 시사점을 도출하였다. 상하수도 사업·투자의 사례 조사 지역의 선정은 다양한 상하수도사업 환경과 특성을 대표적으로 나타낼 수 있는 지자체이면서 자산관리 기반의 투자 타당성 평가체계 적용가능성 및 효과성을 검토하기 위해 자산관리체계에 대한 접근성이 있는 지자체를 우선적으로 고려하였다. 이에 따라 ① 관망관리 및 자산관리시스템을 시범 설치하거나 이와 유사한 형태로 운영된 경험이 있는 지역을 우선 선정 대상으로 하였다. 또한 ② 지역 규모별로 대도시, 중규모의 시와 군지역이 포함될 수 있도록 하였으며, ③ 다양한 투자 수요 또한 고려하였다. 기준에 의해 선정된 상수도시설(정수처리장) 6개 지역, 하수도시설(하수처리장) 6개 지역 사례에 대해 ① 노후시설 투자 수요 특성, ② 자산관리 기반의 투자계획 시범 산정 및 효과성 분석, ③ 자산관리 기반의 투자계획에 대한 재정지원체계 적용가능성 및 효과성 조사가 이루어졌다. 사례 지역의 자산관리 기반 투자계획의 효과는 자산관리 실시로 인한 수명연장 시 절감되는 연평균 소요비용으로 보면, 약 6억 9,000만 원의 연평균 소요비용이 감소되며, 기존 투자비용에서 평균 19.6% 정도가 절감되는 효과가 있는 것으로 나타났다. 대부분의 사례에서 자산관리체계를 선호하며, 자산관리 도입 비용 등에도 수용성을 보였다. 그러나 관련 전담 인력이 부족하고 자산과 관련되어 있는 정보기반이 부족한 상황이므로 어려움을 가지고 있는 것으로 나타났으며, 자산관리 기반의 투자계획을 위해서는 체계적 관리 방법, 의사결정 방법, 운용을 효율화할 수 있는 체계 마련 필요성에 대한 제시가 있었다. ？ 상하수도 시설·사업 투자 및 재정전략, 국가재정정책 시사점 평가 사례를 토대로 상수도시설의 재투자 지원정책의 효과성을 분석하여 발전 방안을 제시하고, 하수도시설의 재투자 지원정책의 설계에 대한 방향을 제시한다. 1차 연도에 제시한 지속가능한 상하수도 서비스를 위한 자산관리, 투자 촉진을 위한 재정정책의 시범 사례 적용 결과를 기반으로 재정전략, 국가재정정책의 방향을 제시하였다. 상하수도사업에 대한 재정지원체계를 살펴보고, 노후시설 재투자에 대한 지원체계로 구축된 상수도시설 현대화사업 지원체계 운영에 대해 분석하였다. 지방상수도 현대화사업의 추진 및 지원과 관련한 평가는 이르지만, 재정자립도가 낮아 재원조달에 어려움이 있는 지자체를 중심으로 지원이 이루어지고, 요금현실화나 유지관리계획 등 재정적 건전성과 운영효율성을 촉진하기 위한 구조와 자구노력(개선투자실적)을 고려하여 지원을 하는 것으로 볼 수 있다. 그러나 지원체계 운영을 위한 대상 투자 수요의 도출은 지속적으로 정비할 필요가 있는데, 재투자 수요의 도출 기준이 체계화되지 않은 문제가 있다. 예를 들어 지방상수도 현대화사업 지원계획 수립 시 시행한 재투자 수요조사에서는 누수율이나 노후화와 같은 장애비용/장애가능성을 나타내는 요소뿐 아니라 투자대비 급수인구 비중이 낮음과 같은 열악한 사업성 요소, 정수장 통합운영 원가절감효과와 같은 노후화와는 관련성이 낮은 투자효과성을 투자 수요 요소로 파악하고 있다. 2016 상수도통계에 나타난 노후시설 투자 수요는 시설 노후화, 재건설, 개·보수 수요나 환경·사회·경제적 변화에 따른 대응 투자 수요는 미미하며 시설 확장 수요가 대부분인 것으로 나타난다. 재정지원이 요구되는 투자계획의 필요성과 타당성을 확보하기 위한 기준 설정이 필요하며, 투자계획이 자산관리 기반의 효율적 계획으로 도출되었는지를 확인할 필요가 있다. 또한 재정투자의 효과성·효율성을 확보하는 것도 필요한데, 투자계획이 저감하는 장애비용과 장애비용 저감 효율성을 평가할 수 있는 방안 마련이 필요하다. 하수도시설에 대해서는 재투자 수요와 더불어 복합적으로 나타나는 투자 수요 요소에 대해 이미 지원체계가 구축되어 있다고 볼 수 있다. 따라서 노후 하수도시설의 재투자에 대한 추가적인 재정지원체계의 구축 및 적용이 용이하지는 않을 것으로 사료된다. 투자계획에 대한 재투자 요소와 신규투자 요소, 정책목표에 따른 하수도 서비스 LoS 달성을 위한 요소와 추가적 요소(주민복지, 정책 미반영 요소 등)에 대해 적합한 타당성 평가 및 재정지원체계의 구축이 필요하다. 상하수도시설의 노후화 진행으로 시설 재투자 사업의 추진 필요가 대두되었고, 상하수도사업의 재정적 지속가능성의 미비와 투자의 시급성으로 인해 국비의 투입의 필요성이 제기되어 노후 상수도시설의 재투자사업에 대한 국비지원체계가 마련되기도 하였으나, 상하수도사업은 재정적 지속가능성의 확보를 전제하지 않으면 상하수도시설에 대한 이러한 보조가 지속될 수밖에 없는 구조를 가지고 있다. 따라서 상하수도 노후시설 재투자사업에 대한 국비 지원의 형태는 상하수도사업의 재정적 지속가능성 확보를 촉진할 수 있도록 설계가 필요하다. 특히 재정적 지속가능성의 개선 계획 및 이행과 연계하여 자산관리와 전략적 재정계획을 제도화하여 관련 재원을 지원할 필요가 있다. 자산관리 기반의 투자계획이 도출되지 않으면 투자계획의 타당성과 효율성을 담보하기 어려우며, 상수도 현대화사업 투자 수요 도출 및 지원체계 구축 과정에서도 투자계획의 효율성이 확보되지 않아 재정투자의 효율성·효과성을 확인하기 어려운 문제가 있다. 상하수도 노후시설 재투자사업에 대한 국비지원의 대안으로서, 평가체계의 적용과 함께 검토할 수 있는 재정지원 정책은 재투자계획을 평가하여 자산관리에 의한 자산생애주기 최적 투자로 계획된 투자 수요에 대해 재정지원을 하는 방안이 고려될 수 있다. 생애주기 자산관리 개념에서 효율적인 투자임을 보여 주는 내용을 투자계획에 포함하도록 함으로써 이에 대한 평가를 통해 재정지원을 하는 방안으로, 자산관리체계의 적용과 지속가능한 서비스를 위한 효율적인 투자를 유인하는 효과가 있을 것으로 사료되며 재정지원의 효과성 확보 측면에서도 바람직할 것으로 기대된다. 1차 연도 연구에서 제안된 바 있는 이러한 지원체계(안)의 적용을 위한 지자체 수용성과 적용가능성에 대해 검토해 보았는데, 지자체 담당자 인터뷰의 방식으로 ① 자산관리 기반의 투자계획 산정·제시에 대한 가능성과 어려움, ② 이러한 재정지원 방식에 대한 수용성(선호성), ③ 기타 적용상의 문제 등을 조사하였다. ？ 통합적 인프라 자산관리와 투자의사 결정 물관리에 대한 통합적 접근에 따라 그 필요성이 대두하는 통합적 인프라 자산관리 및 관련 투자의사 결정 이슈를 검토하고, 향후 과제에 대해 논의하였다. 물자원의 이용과 관리라는 목적 아래 다양한 세부 목적 및 그를 위한 인프라들의 운영은 상호간 연계되어 있다. 특히 물관리 일원화가 이루어진 현 우리나라의 물관리는 그동안 분리해 관리되어오던 수량과 수질관리뿐 아니라 물관리의 다양한 목적이 연계 관리되는 체계를 구축하고 있으며, 그에 따른 인프라의 연계관리도 이루어질 필요가 있다. 자산관리의 이점을 고려하여, 인공적인 자산뿐만 아니라 자연적 자산, 무형 자산 등 시설과 정책 목적을 연계하여 자산을 관리하는 통합적 자산관리가 고려될 필요가 있다. 통합적 인프라 자산관리 사례인 ① 홍수방지를 위한 하천과 배수시설의 통합 자산관리와 투자의사 결정, ② 하천오염 저감과 홍수방지의 목적연계 자산관리, ③ 인공자산과 자연자산의 통합관리뿐 아니라 무형자산까지 포함하는 통합적 자산관리계획 등의 사례를 검토하여 향후 요구되는 통합적 자산관리를 위한 참고자료로 활용하고자 한다.