지자체의 고농도 미세먼지 비상관리대책 수립 지원을 위한 연구

Title
지자체의 고농도 미세먼지 비상관리대책 수립 지원을 위한 연구
Authors
이승민; 신동원
Co-Author
정우현; 최기철; 정예민; 김운수
Issue Date
2019-12-31
Publisher
한국환경정책·평가연구원
Series/Report No.
연구보고서 : 2019-07
Page
152 p.
URI
http://repository.kei.re.kr/handle/2017.oak/22931
Language
한국어
Keywords
지자체, 고농도 미세먼지, 배출 특성, 비상저감조치, 계절관리제, Local Government, High-PM Episode, Emission Characteristics, Emergency Reduction Measures, Seasonal Management System
Abstract
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 1. 연구의 필요성 ? 전반적인 대기질 개선에도 불구하고 여전히 고농도 사례 다수 발생 ㅇ ’18.3. 대기환경 기준 및 예보 기준 강화에 따라 기준치를 초과하는 사례 증가 ㅇ 한반도 전역에 걸쳐 기준치를 초과하는 고농도 미세먼지가 3일 이상 지속되는 장기간 고농도 사례 발생 빈도 증가 ? ?미세먼지법? 시행에 따라 비상저감조치가 도입되었으나 준비가 미흡한 상황 ㅇ ’18.8. ?미세먼지법? 제정으로 고농도 미세먼지에 대응하는 비상저감조치의 법적 근거가 마련됨 ㅇ ’19.2. ?미세먼지법? 시행과 함께 비상저감조치가 전국으로 확대되었으나 준비 상황이 미흡한 실정 ㅇ 국내외 관리 대책 및 관련법을 검토하고 비상관리대책 시행에 관한 지자체의 준비 상황을 조사하여 지원 수요를 파악하고 대책 개선 방안을 모색할 필요 있음 2. 연구 목적 및 범위 ? 지자체의 특성과 상황을 고려하여 효율적 고농도 미세먼지 비상관리대책 이행 및 개선 방안을 제시하여 지자체의 비상관리대책 수립을 지원 ㅇ 국내외 고농도 미세먼지 관리 대책 조사 ㅇ 비상관리대책 관련 지자체의 대책 수립 및 이행 준비 현황 파악 ㅇ 현행 대책의 배출 저감 효과 분석을 통한 비상관리대책의 효용성 분석 Ⅱ. 국내외 고농도 미세먼지 관리 정책 분석 1. 국내외 관련 대책 분석 ? 국내 관련 대책 내용 ㅇ 자동차, 사업장, 발전소, 공사장 등의 부문별 배출 감축 ㅇ 지도 점검 및 도로 청소 등의 이행 강화 ㅇ 취약계층에 대한 보호 및 소통·홍보 Ⅲ. 비상관리대책 관련 지자체의 준비 및 이행 현황 파악 1. 관련 조례 제정 상황 ? 미세먼지 및 자동차 운행 관련 조례 제정 상황 ㅇ ’19.9. 기준, 17개 광역 지자체에서 총 32개의 미세먼지 관련 조례 제정 ㅇ 모든 17개 광역 지자체에서 자동차 운행 제한과 관련된 조례 제정 2. 조직 및 인력 준비 현황 ? 조직 개편 및 인력 준비 상황 ㅇ 대부분의 지자체에서 미세먼지 대응에 중점을 둔 조직 개편 실시 및 관련 인력 및 예산 충원 ㅇ 비교적 짧은 기간 안에 대부분의 지자체에서 대책 이행을 위한 법적 기반과 운영 체계 마련 3. 애로 사항 ? 과도한 업무 부하 ㅇ 관리 업무에 비해 소수 인력 배치(지자체당 평균 2.75명, 비상저감조치 업무 비중을 고려하면 평균 1.23명) ? 대책 집행에 대한 세부 사항 준비 미비 ㅇ 대책별 세부 이행 방안, 이행 실적 평가 방법 등이 마련되어 있지 않아 정책 집행에 어려움 발생 Ⅳ. 비상관리대책의 효용성 분석 1. 지자체별 비상저감조치 시행에 의해 저감 예상되는 배출량 분석 ? 지역별 대기오염물질 배출 현황에 따른 주요 관리 부문 ㅇ 대체로 수도권 지역과 광역시 단위 지자체에서는 교통과 비산먼지 관리가 중요하고, 도 단위 광역 지자체에서는 사업장 관리가 중요 ㅇ 석탄화력발전소가 다수 위치한 충남, 경남, 인천, 제주는 발전소 관리가 추가적으로 중요 ㅇ 항만 도시 부산, 인천, 제주와 신도시 세종 등에서는 선박과 건설기계 등의 비도로 부문 관리가 중요 ? 현행 대책 이행에 따른 배출량 저감 효과 분석 ㅇ 현행 비상저감조치의 교통, 비산먼지 부문 대책은 수도권과 일부 대도시에서 PM2.5의 저감 효과가 크고, 사업장 배출 기여가 큰 도 단위 지자체에서는 저감 효과가 적음 ㅇ 발전 부문 대책은 발전소가 위치한 충남, 경남, 인천에서만 SOx 저감 효과 ㅇ 사업장, 선박·항공 등 물류, 생물성 연소, 휘발성유기화합물(VOCs) 등의 배출 비중이 큰 지자체에 대한 추가 대책 발굴 필요 2. 비상저감조치에 대한 인식(사회적 수용성) 조사 ? 설문조사 결과를 바탕으로 한 국민 수용성 제고 방안 ㅇ 미세먼지 발생 원인에 대한 과학적 정보 전달 방식 마련 ㅇ 지자체별 배출 특성을 반영한 대책 설계 및 예상 저감 효과 홍보 ㅇ 정보 전달 방식 개선 및 만족도, 신뢰도 제고 방안 마련 ㅇ 고농도 기간형 관리대책(계절관리제) 마련 Ⅴ. 결론 및 정책 제언 1. 지역의 배출 특성을 고려한 추가 대책 발굴 및 지역별 주력 대책 선정 필요 ? 현행 대책 시행에 따른 지역별 저감 효과 상이 ㅇ 현재의 비상관리대책은 교통 부문과 비산먼지 등의 배출 비중이 큰 수도권 지역 및 광역시 규모 지자체에서 큰 효과 예상 ㅇ 사업장의 배출 비중이 높은 도 단위의 광역 지자체와 선박 등의 배출 비중이 높은 항만 지역에서는 상대적으로 효과가 적을 것으로 예상 ㅇ 지역별 배출 특성 분석에 근거하여 지역별로 주력 관리할 부문에 대한 정보를 제공하여 지자체별 한정된 인력과 예산 활용을 효율화할 필요 ? 관리 사각 부문에 대한 대책 보완 필요 ㅇ 사업장 대책의 경우 의무 참여 사업장이 소수일 뿐만 아니라 업종별 세부 대책들이 배출 저감량을 산정하기 어려울 정도로 제한적임 ㅇ 오염물질 배출 비중이 크고 굴뚝원격감시장치(TMS)로 관리되고 있는 대형 사업장들로 대책 적용 대상을 확대하는 방안 검토가 필요 ㅇ 선박, 건설기계 등 비도로 이동 오염원에서 배출되는 NOx 및 SOx, 비료시비 및 축산분뇨 등에서 발생하는 암모니아, 도장시설·세탁시설·사업장 등에서 배출되는 VOCs, 농업 잔재물 소각·숯불구이 음식점 등에서 발생하는 생물성 연소 기인 대기오염물질 등에 대한 대책 보완이 필요 2. 현실 여건을 고려한 이행 지원책 필요 ? 조속한 관련 시스템 완비 필요 ㅇ 운행 제한 단속을 위한 CCTV 시스템 조속 설치 ㅇ 사업장과 공사장 단속 등의 대책은 대상에 비해 점검 인력이 절대적으로 부족하여, 인력 충원만으로는 근본적인 문제 해결이 어려움 ㅇ 지자체별로 우심 및 취약 지역을 선정하여 집중 단속하거나, 일부 지자체에서 시행하고 있는 시민감시단 활용, 드론 및 IoT 설비를 이용한 이행 점검 시스템 구축 도입 등을 적극적으로 검토 필요 ? 대책 이행 세부 사항 마련 필요 ㅇ 민간 사업장, 공사장 등은 조업 단축 및 조정에 따르는 손실 보전 방안 마련 필요 ㅇ 일용직 노동자의 근무 시간 단축에 따르는 애로사항에 대한 해결책 모색 ㅇ 관급 공사의 경우 발주 단계에서부터 고농도 빈발 시기를 고려한 공사 계획 필요 3. 정책 담당자 및 이행 당사자와의 소통 대책 마련 필요 ? 정책 담당자들에 대한 정보 제공 및 교육 ㅇ 지자체 담당자들의 대책 이해도 제고를 위한 저감 효과 분석 정보 제공 ㅇ 세부 이행 방안에 대한 홍보 및 교육 ? 이행 당사자와의 소통 대책 마련 ㅇ 정책 이행 효과에 대한 과학적 근거 자료 마련 및 홍보 ㅇ 고농도 빈발 시기의 기간형 관리 대책(계절관리제) 도입 검토 ㅇ 정책별로 사회적 수용성을 분석하여 대책의 강도와 도입 시기를 결정


Ⅰ. Background and Aims of Research 1. Research background ? High-PM concentration cases continue to occur despite overall air quality improvements. ㅇ Increased number of cases exceeding the standard value due to strengthened air quality and forecast standards (March 2018) ㅇ Increasing frequency of occurrence of high-concentration cases in which long-term, high-concentration PM that exceeds a standard value lasts more than 3 days across the Korean Peninsula ? Emergency response measures were introduced in accordance with the implementation of the Special Act on the Reduction and Management of Fine Dust(“Fine Dust Act”), but the preparation was insufficient. ㅇ In August 2018, the “Fine Dust Act” was enacted to provide a legal basis for emergency reduction measures in response to high-concentrations of fine dust. ㅇ With the implementation of the “Fine Dust Act” in February 2019, emergency reduction measures were expanded nationwide, but preparations were insufficient. ㅇ It is necessary to review domestic and foreign management measures and related laws, investigate the preparedness of local governments regarding the implementation of emergency management measures, and identify the demand for support and seek ways to improve the measures. 2. Aims and scope of research ? Supporting the establishment of emergency management measures for local governments by presenting efficient implementation and improvement measures for high-PM emergency management in consideration of the characteristics and status of local governments ㅇ Investigation of measures to manage high-concentration fine dust in Korea and abroad ㅇ Investigating the status of preparation and implementation of measures by local governments related to fine dust emergency management measures ㅇ Analysis of the effectiveness of emergency management measures through the analysis of the emission reduction effects of current measures Ⅱ. Analysis of Domestic and Foreign High-concentration Fine Dust Management Policy 1. Analysis of domestic and foreign measures ? Domestic measures ㅇ Emission reduction by sector, including automobiles, business sites, power plants, construction sites, etc. ㅇ Enhancement of implementation efforts, such as inspection control, road cleaning, etc. ㅇ Protection, communication, and promotion with regards to vulnerable groups Ⅲ. Investigation of Local Governments’ Preparedness and Implementation of Emergency management Measures 1. Establishment of related regulations ? Establishment status of regulations related to fine dust and automobile operation ㅇ As of September 2019, a total of 32 fine dust-related ordinances were established by 17 local governments. ㅇ Ordinances related to automobile restrictions were established in all 17 metropolitan municipalities. 2. Organization and labor preparation ? Reorganization and status of personnel preparations ㅇ Most local governments have undergone a reorganization and have secured labor force and budget to respond to fine dust. ㅇ In a relatively short period of time, most local governments built a legal framework and an operating system for implementing measures. 3. Related difficulties ? Excessive workload ㅇ Understaffed compared to management tasks (average of 2.75 people per local government and 1.23 people on average considering the proportion of emergency reduction measures) ? Lack of detailed plans on the implementation of measures ㅇ Difficult to enforce policies due to the lack of detailed implementation plans for each measure and methods for evaluating performance Ⅳ. Analysis of the Effectiveness of Emergency Management Measures 1. Analysis of expected emissions by region by implementing emergency reduction measures ? Major management sectors according to the status of air pollutant emissions by region ㅇ In general, transportation and scattered dust management are important in capital areas and metropolitan cities, and management of workplaces is important in provinces. ㅇ Power plant management in Chungnam, Gyeongnam, Incheon and Jeju, where many coal-fired power plants are located, is additionally important. ㅇ In the port cities of Busan, Incheon, Jeju and the new city of Sejong, the management of non-road emitters including ships and construction machinery is important. ? Analysis of the effect of emissions reductions due to implementation of current measures ㅇ The current measures in the transportation and scattered dust sectors have a significant reduction effect of PM2.5 in the metropolitan area and some large cities, and a less significant effect in the provinces with a large contribution from the business sector. ㅇ Measures in the power generation sector have a SOx reduction effect only in Chungnam, Gyeongnam and Incheon where the power plants are located. ㅇ It is necessary to find additional measures for local governments that have a large share of emissions such as companies, logistics (ships, aviation, etc.), biological combustion, and volatile organic compounds (VOCs). 2. Investigating social awareness of emergency reduction measures ? Measures to improve public acceptance based on survey results ㅇ Establishment of a scientific information delivery method on the causes of the fine dust problem ㅇ Designing countermeasures that reflect emission characteristics by locality and promoting expected reduction effects ㅇ Preparation of ways to improve information delivery and improve satisfaction and reliability ㅇ Preparation of high-concentration periodic management measures (seasonal management system) Ⅴ. Conclusion and Policy Suggestions 1. It is necessary to discover additional measures that take into account the characteristics of regional emissions and select main measures for each region. ? Reduction effects of current measures vary by region. ㅇ The current emergency management measures are expected to have a great effect in the capital area and metropolitan municipalities with a large proportion of emissions from the transportation and scattering dust sectors. ㅇ It is expected that the effect will be relatively small in the provinces with high proportions of emissions from business sites and in port areas with large numbers of ships. ㅇ Based on the analysis of regional emissions characteristics, it is necessary to provide information on areas where regional governments might make best use of limited resources. ? It is necessary to supplement countermeasures for management blind spots ㅇ In the case of countermeasures at workplaces, not only are there a small number of compulsory workplaces, but detailed measures by industry are limited, making it difficult to estimate emissions reductions. ㅇ It is necessary to review measures to expand the target of countermeasures to large-scale business sites that have a large proportion of pollutant emissions and are managed by a Tele-Monitoring System (TMS). ㅇ It is necessary to prepare additional measures against NOx and SOx emitted from the non-road sectors, ammonia generated from fertilizer and livestock manure, VOCs emitted from painting facilities, laundry facilities, and workplaces and pollutants from agricultural residue incineration and charcoal-grill restaurants. 2. Need for implementation support measures considering real-world conditions ? Need to finalize related systems as soon as possible ㅇ Prompt installation of CCTV system to control operation restrictions ㅇ Countermeasures such as crackdowns at workplaces and construction sites have a critical shortage of inspection personnel with respect to ambitious targets. so it is difficult to solve fundamental problems only by recruiting personnel. ㅇ It is necessary to actively review the vulnerable areas of each local government by selecting and focusing on them, or using citizen surveillance teams implemented by some local governments and introducing implementation inspection systems using drones and IoT facilities. ? Need to prepare details for implementation of measures ㅇ It is necessary to devise a plan for compensation of losses due to reductions and adjustment of operations at private businesses and construction sites. ㅇ It is necessary to find a solution to the difficulties caused by reducing the working hours of daily workers. ㅇ In the case of government-level construction, the construction should be planned in consideration of the frequent occurrence of high-PM episodes in the ordering stage. 3. Need to prepare communication measures with policy makers and implementing parties ? Information delivery and training for policy officers ㅇ Providing information on analysis of reduction effects to improve the understanding of local government personnel ㅇ Promotion and education on detailed implementation plans ? Provision of communication measures with the implementing party ㅇ Prepare and promote scientific evidence on the effects of policy implementation ㅇ Consideration of introduction of periodic management measures (seasonal management system) during frequent occurrences of high-PM episodes ㅇ Determine the strength and timing of the measures based on the analysis of social acceptance by measure

Table Of Contents

요 약

제1장 서 론
1. 연구의 필요성 및 목적
2. 연구의 범위 및 수행 체계

제2장 국내외 고농도 미세먼지 관리 정책 분석
1. 국내 관련 대책 분석
2. 국내 관련 법령 분석
3. 국외 관련 대책 분석

제3장 지자체 현황 분석
1. 비상관리대책 시행 관련 지자체의 역할 및 책임
2. 지자체 준비 현황
3. 비상관리대책 시행 현황
4. 서울시 비상관리대책 준비 및 이행 결과 분석

제4장 비상관리대책의 효용성 분석
1. 지자체별 비상저감조치 시행에 의해 저감 예상되는 배출량 분석
2. 비상저감조치에 대한 인식(사회적 수용성) 조사

제5장 결론 및 제언
1. 결론 및 요약
2. 정책 제언
3. 논의 사항 및 향후 연구 과제

참고문헌

부록
Ⅰ. 중국 대기오염 경보체계 및 관련 계획
Ⅱ. 지자체 비상관리대책 담당자 설문 문항
Ⅲ. 지자체 비상관리대책에 관한 국민 인식 조사 설문 문항

Executive Summary

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