지방분권 시대 지자체 환경행정기능 강화를 위한 중앙-지방간 역할 재정립 방안

Abstract

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 ？ 본격적인 지방분권 시대에 지방자치의 이념과 함께 환경정책의 효과성을 담보하는 것이 중요하며, 분권화된 체제에서 지방자치단체의 환경행정기능이 충실히 수행되기 위한 중앙정부와 지자체의 역할을 재정립함으로써 지방분권 시대 바람직한 중앙-지방간 환경거버넌스 체제를 제시하고자 함 ㅇ 1990년대 이래 우리나라의 지방분권이 본격화되고, 2000년대 이후 주요 환경사무의 지방이양도 지속적으로 추진되어 오고 있음 ㅇ 환경사무의 지방이양과 관련하여 특히 환경정책의 질적 악화에 대한 우려가 지속적으로 제기 - 많은 부분 지방이양 자체의 적절성에 의문을 제기하거나 지자체 수행 사무에 대한 중앙정부 중심의 통제 강화에 무게를 둠 ㅇ 지방분권 시대 바람직한 환경행정 거버넌스 체제는 지방자치의 이념과 환경정책의 효과성을 동시에 담보할 수 있어야 하며, 이를 위한 중앙정부 및 지자체의 변화된 역할을 효율적으로 수행할 방안이 필요함 - 분권화된 체제에서 중앙정부의 역할은 지자체 업무에 대한 조정, 지도 모니터링 감독, 정보의 수집·제공, 지원 등의 기능이 중요해짐 - 한편 지자체 업무에 대한 중앙정부의 통제가 약화되는 만큼 정책효과의 확보에 대한 우려가 발생하므로, 지자체 행정역량을 강화하고 시민사회와 연계한 지자체 자율관리를 강화하여 이를 보완할 필요가 있음 ㅇ 이에 본 연구에서는 환경분권 체제 하에서 지자체의 환경행정기능을 강화하기 위한 중앙정부 및 지자체의 역할과 정책개선 방안을 제시하고자 함 - 이를 위해 관련 문헌 및 이론 분석, 해외사례 분석, 국내 지자체 주요 환경사무 현황분석과 지자체 담당공무원 설문조사 및 심층인터뷰, 지자체 기존 평가제도 분석 등을 수행함 Ⅱ. 환경분권 관련 기존 논의 및 이론 분석 1. 환경정책의 중앙-지방간 역할 배분에 관한 기존 논의 검토 ？ 환경분권을 둘러싼 다양한 가치기준과 그에 따른 여러 정책대안에 대한 논의가 혼재 ㅇ 환경정책의 효과성, 효율성, 공정성, 민주성(지방자치) 등 서로 다른 가치기준에 근거한 주장들이 혼재되어 있으며, ㅇ 상ㆍ하위 정부간 “역할배분”에 관한 정책대안과 “보완”책에 관한 주장들이 또한 혼재하고 있음 - 환경분권에 대한 정책대안들은 상위-하위 정부 중 누가 사무를 맡느냐에 관한 “역할배분” 대안과 역할배분은 주어진 것으로 보고 이를 보완하는 “보완” 대안으로 구분할 수 있음 ㅇ 특히 환경사무의 지방이양에 관한 기존 논의들은 효과성(환경의 질)과 민주성(지방자치)이라는 서로 다른 가치에 근거한 상-하위 정부간 “역할배분”의 논쟁에 집중하여, 서로 간에 설득과 타협이 어려웠던 것으로 볼 수 있음 ？ 본 연구에서는 분권체제를 전제로 지자체에서 수행하는 환경정책의 “효과성”을 확보하기 위한 “보완”책에 초점을 두고자 함 ㅇ 우리나라의 지방분권 추세는 지속적으로 강화될 것으로 전망되며 이를 대비한 정책방안이 필요함 ㅇ 분권의 적절성을 검증하거나 “역할배분”책에 중점을 둔 연구들은 기존에 어느 정도 축적되어 있음 ㅇ 이에 따라 분권체제에서 지자체 환경업무의 성과를 담보하기 위한 성과모니터링 및 환류 방안, 지자체에 대한 지원·협력을 통한 지자체 환경행정 역량강화 방안 등에 초점을 두고자 함 2. 환경분권 관련 국내 논의 동향 및 한계 ？ 환경분권과 관련한 국내 연구문헌들은 다음과 같은 주요 경향과 한계를 가짐 - (1) 환경분권에 따른 대한 환경정책의 질적 악화를 우려하며 분권에 따른 집행 약화의 실증분석을 시도하는 연구가 다수 - (2) 중앙정부(환경부)-지자체 및 환경관리청 간 바람직한 환경 사무배분을 모색하는 논의도 한 축을 이룸 - (3) 다수의 문헌이 지자체의 환경행정 역량 미흡을 우려함에도 불구하고 구체적인 지자체 행정역량 강화 방안을 다룬 연구는 드물며, - (4) 반면 차등분권을 비롯한 중앙정부의 통제기능 강화 방안이 집중적으로 논의된 경향 ㅇ 이에 따라 본 연구는 중앙-지방간 “역할배분” 이슈보다는 “보완” 방안에 집중하고, 지자체 환경성과 확보를 위한 성과모니터링 체계와 함께 지자체 환경행정 역량강화 방안으로서 전문성 지원과 담당자 교육 등을 다루고자 함 Ⅲ. 환경분권 관련 주요국 사례 분석 1. 미국의 환경분권 관련 제도 현황 ？ 미국은 대부분의 주요 환경정책 책무가 연방정부(EPA)에 맡겨져 있으며, 이 중 주요 환경규제 프로그램의 집행이 주정부로 위임된 형태임 ㅇ 이에 따라 연방 EPA는 주정부에 위임된 환경규제 집행사무에 대한 모니터링을 체계화하고 주정부 규제역량을 강화하기 위한 지원을 수행하고 있음 ？ 주정부 집행성과 모니터링 체계 ㅇ ECHO 데이터베이스에 규제대상 배출시설 단위의 집행관련 정보를 수집하여, 주정부 집행성과 모니터링에 활용 ㅇ 주정부 집행성과에 대한 연간보고서(ANCR)와 온라인 현황판(State Dashboard)을 통해 주정부 성과지표로 분석하여 공개하며, ㅇ 주정부와 협의 하에 SRF라는 심층적인 집행평가를 주기적으로 실시하여 개선점을 도출하고 반영여부를 모니터링함 ？ (1) ECHO 데이터베이스: 환경규제 집행이력에 관한 연방정보시스템 ㅇ 대기(CAA), 물(CWA), 폐기물(RCRA), 먹는물(SDWA)의 4개 주요부문 관련 환경규제 시설과 그 집행이력에 관한 통합정보를 제공하는 정보시스템 - 전국의 오염배출시설들에 관해 허가내역 및 점검, 위반, 집행조치, 벌금부과 등 각종 집행내역에 관한 정보를 각 시설단위로 제공 ㅇ 규제대상 시설단위로 관련정보가 구축 및 제공되며, 구축된 정보는 (1) 주정부 집행성과 관리에 활용될 뿐 아니라, (2) 웹사이트를 통해 일반에 공개되어 오염배출에 대한 시민감시의 기반으로 활용됨 ？ (2) 주정부 집행성과에 대한 연간보고서(ANCR) 및 온라인 현황판(State Dashboard) ㅇ 주정부들의 환경규제 집행성과를 주요 지표 중심으로 요약한 연간보고서(ANCR, annual non-compliance report)를 발간 - 당해연도 허가시설수, 점검시설수, 미준수시설 수 및 비율, 중대한 위반 시설 수 및 비율, 정식 및 약식 집행조치 시설 수, 벌금부과 총액을 각 주별로 제시 ㅇ 연간보고서(ANCR)는 현재 웹 상으로 표출되는 온라인 현황판(State Dashboard)으로 대체됨 - 대기, 음용수, 유해폐기물, 농약, 물의 5개 분야에 대한 주별 집행성과를 요약 제시 - 대상시설수, 적시보고율, 위반시설수, 집행조치 시설수, 벌금부과 총액 등의 집행성과 지표 활용 ？ (3) 주정부 집행성과 평가를 위한 SRF(State Review Framework) 평가체계 ㅇ 2004년 연방환경청(EPA)과 주정부협의회(ECOS, Env Council of the States)가 공동으로 개발한 평가체계 - 대기(CAA) Title V, 물(CWA) NPDES, 폐기물(RCRA) Subtitle C의 세 가지 주요 환경규제 프로그램에 적용하며, 각 주별로 약 5년마다 실시 - 지도, 단속, 행정조치 등의 집행 데이터 분석 및 현장 방문을 실시하며, 주정부와 EPA와의 협의(consultation) 과정을 포함 ㅇ 연방정부(EPA)의 일방적 평가라기보다 주정부와의 협의(consultative)적 성격 ？ - 주정부 담당자가 스스로 문제의 원인을 이해하고, 연방과 주정부 간 합의를 통해 해결방안을 도출하도록 하기 위함 ？ - SRF 결과보고서에는 평가과정을 통해 발전된 연방과 주정부 간의 합의점을 담음 ？ 주정부 대상 교육 및 정보제공 ㅇ 연방 EPA는 주정부 규제집행 담당자를 위한 교육 프로그램 및 센터를 운영하여 주정부 규제역량 강화를 지원하고 있음 - 온라인 교육센터 NETI(National Enforcement Training Institute eLearning Center), 대기분야 교육을 위한 APTI(air pollution training institute), 유해폐기물 관리 및 대응을 위한 TRAINEX, 유역물관리를 위한 Watershed Academy 등 ㅇ 기후·에너지 관련 배출분석 도구(AVoided Emissions and geneRation Tool, AVERT) 및 관련 온라인 교육, 환경정의 교육 등 다양한 분야의 주정부 및 지방정부 대상 교육, 업무지침, 정보제공 운영 ？ 연방의 직접집행, 합동점검 등 ㅇ 미국에서는 주정부에 위임된 사무에 대해서도 성과가 확보되지 않은 경우 연방이 직접 집행하거나 합동점검 등을 통해 성과확보를 위한 이중장치 역할을 하고 있음 - 물환경법(CWA) 제309조에 따라 점오염원 규제프로그램(NPDES)에 대해 주정부가 적절한 책임을 수행하지 않은 경우 EPA가 대신 집행하여야 하는 등 2. 영국의 환경분권 관련 제도 사례 ？ 지역대기질관리(LAQM, local air quality management) 제도 ㅇ 중앙정부가 국가 대기질전략(Air Quality Strategy)과 그 이행을 위한 지역대기질관리(LAQM) 체계를 수립하며, 그에 따라 각 지방정부(LA, local authority) 지역대기질관리(LAQM) 제도를 이행함 - 지방정부의 역할: 관할지역 내 대기질 현황 및 전망을 검토; 대기질이 목표수준에 이르지 못할 경우 대기관리지역(AQMA, air quality management area)을 설정; 대기관리지역이 설정된 경우 평가(assessment) 수행 및 실천계획(Action Plan) 수립 등 ㅇ 지방정부의 지역대기질 제도 이행을 위한 중앙정부의 모니터링 및 지원 체계 - 지방정부는 매년 연간보고서(ASR, annual status report)를 제출 - 중앙정부는 지방정부의 정책 지원을 위해 관련 정보, 분석도구, 업무지침, 체크리스트, 평가기준 등을 제공 - 지방정부를 지원하기 위해 상담 이니셔티브와 워크샵 운영 및 평가도구 개발·제공 3. 소결 ？ 환경분권 체제에서 지방정부의 환경성과를 확보하기 위한 해외 주요국에서의 중앙정부의 역할을 살펴봄 ㅇ 지방정부의 고른 성과를 확보하기 위한 성과모니터링 및 평가제도, 지방정부의 환경행정 역량 강화를 위한 교육, 기술지원, 정보제공 등의 지원제도 등의 운영 사례를 살핌 ㅇ 또한 지방정부의 업무가 적절히 수행되지 않은 경우에 대비해 합동 또는 직접 집행하는 등 환경정책의 성과 확보를 위한 이중장치의 역할도 수행 ？ 한편 지방정부의 환경성과 확보를 위해 중앙정부의 역할 외에 지방정부의 자체 모니터링이나 지역 시민사회의 감시와 압력도 중요 ㅇ 미국 ECHO 데이터베이스와 State Dashboard의 경우 주정부의 환경행정 집행성과를 일반에 공개함으로써 시민사회의 환경감시를 기대하고 있으며, ㅇ 영국 지역대기질관리에 관한 연간보고서ASR에도 시민사회와 소통하고 참여를 독려하는 내용이 포함되어 시민감시의 기반이 되도록 하고 있음 Ⅳ. 국내 환경분권 현황 및 제도 분석 1. 지자체 환경행정 담당자 인식조사 ？ 분석대상 사무의 선정 ㅇ 분석대상 사무: 대기오염물질 배출업소 관리, 다중이용시설 실내공기질 관리, 운행차 배출가스규제(수시점검 및 개선명령 등), 지하수 개발·이용시설 관리 ㅇ 선정 근거: 대표적이거나 인력소요량이 큰 환경분야 이양사무 ？ 지자체 환경행정 담당공무원 대상으로 설문조사와 인터뷰 실시 ㅇ 설문조사의 개요 - 조사대상: 전국 광역 및 기초지자체 조사대상 4개 업무 담당자 각 1인 - 주요내용: (1) 조직 및 인력 현황, (2) 중앙-지방간 협력체계 ？ 업무성과 모니터링, 업무지침, 중앙-지자체 담당자간 교류 및 정보제공, 교육프로그램 등, (3) 광역-기초지자체 간 협력체계, (4) 환경분권 관련 인식 및 애로사항 등 ㅇ 심층인터뷰: 반구조화된 면접(Semi-structured interview) 방식 - 조사대상: 광역지자체(1개 광역시, 1개 도) 및 기초지자체(1개 시청) 조사대상 4개 업무 담당자 총 9인 - 주요 조사내용: ① 중앙-지방정부, 관계기관 간의 환경업무 배분 및 사무운영 현황, ② 사례별 중앙-지방정부, 지방정부 간의 협력관계, ③ 사례별 업무 관련 교육훈련 지원현황, ④ 담당업무 수행에 있어 애로사항 및 개선점 등을 파악하고자 함 2. 지자체 환경업무 성과관리를 위한 기존 제도의 검토 ？ (행안부 주관) 정부업무평가 제도 ㅇ 지자체 합동평가 - 2018년 총 212개 평가지표 중 환경분야 평가지표는 12개, 2019년 총 122개 중 8개 ？ (환경부 주관) 지자체 배출업소 환경관리실태 평가 ㅇ 평가지표: 배출사업장 점검률, 담당공무원 교육훈련실적, 관리실태 등 ㅇ 환류체계: 우수지자체 표창, 국고보조금 우선순위에 반영 등 3. 소결 ？ 지자체 사무의 운영현황, 지자체 담당자 설문조사 및 인터뷰 주요 결과 ㅇ 중앙정부의 지자체 환경 업무성과 모니터링 - 업무별 추진계획·실적 등에 대한 연간보고를 비롯한 정기 및 수시보고 체계 중심 - 보고 이후 평가의견, 개선사항 등 피드백이 불충분하며, 피드백 강화가 필요하고, 가시적 실적 요구에 비해 장애요인·여건에 대한 관심이 미흡하다는 의견이 높아, 심층평가의 필요성 확인 ㅇ 지자체 담당자는 중앙정부가 제공하는 업무지침에 크게 의존 - 내용에 대체로 만족하나 적시 업데이트 정도에 대해서는 상대적으로 낮은 만족도 ㅇ 중앙-지방 담당자간 교류는 업무별 담당자 워크샵 중심으로, 최신 법령개정 사항, 전문·기술지식, 타 지자체 사례 공유, 담당자간 네크워크 등으로 활용 ㅇ 담당자 교육프로그램의 인지도 및 활용도가 낮으며, 온라인교육에 대한 수요 높음 ㅇ 애로사항으로 인력부족 외에 전문·기술지식의 부족을 토로하였고, 지원수요로 인력충원 외에 전문기관의 지원과 담당인력 교육프로그램 제공 수요를 표출 ㅇ 업무수행 동기요인으로 지역주민의 민원과 중앙정부의 보고·평가가 크게 나타나, 지자체 업무성과 제고를 위한 시민사회 역할의 중요성과 중앙정부 성과모니터링의 중요성이 확인됨 Ⅴ. 지방분권 시대 지자체 환경행정기능 강화를 위한 중앙-지방간 역할 재정립 방안 1. 지방분권 시대 환경행정의 중앙-지방간 거버넌스 체제의 원칙 ？ 분권과 자치의 장점을 살리며, 다양한 가치의 조화를 추구 ㅇ 지방분권 시대에 걸맞는 환경행정의 중앙-지방간 거버넌스 체제는 환경정책의 효과성, 지방자치라는 민주적 가치, 규제의 균일성(공정성) 등 다양한 가치 간의 대립과 조화를 고려하여야 함 - 즉 환경정책의 효과성(환경의 질)을 담보하는 동시에 지방자치라는 민주적 가치, 규제의 균일성 등도 극대화 ？ 지방분권 시대 바람직한 중앙-지방간 역할배분 체계 - 지자체: 지역맞춤형 정책수립 역할이 확대되고, 정책의 집행을 주도적으로 수행 - 중앙정부: 지자체 역량확보를 위한 지원역할 및 성과모니터링을 수행 - 시민사회 역할 강화: 지자체 업무성과에 대한 정보공개와 시민감시 강화 ㅇ 환경분권 체제에서 결국 중요한 것은 지자체의 환경정책 성과의 확보방안이며, 다음의 네 가지 방향을 제시함 - (1) 지자체 스스로 환경정책의 성과를 자체모니터링 및 환류하는 체계가 강화되어야 함 - (2) 시민사회의 도움으로 이를 더 강화하기 위해 정보공개와 시민감시·참여 체계가 강화 - (3) 중앙정부(환경부)는 전국의 고른 환경성과 확보를 목표로 지자체 환경성과의 모니터링 및 개선 노력 - (4) 중앙정부는 지자체 역량을 강화하는 지원 역할을 수행 2. 지자체 환경행정의 효과적 수행을 위한 정책방안 ？ 중앙정부의 역할: (1) 중앙정부(환경부) 주관의 성과모니터링 제도 개선 ㅇ주요 환경성과 지표에 대한 모니터링 및 환류체계 강화 ㅇ주요 성과지표의 검토 뿐 아니라 문제점, 장애요인, 개선점을 도출하는 심층평가의 정기적 수행 - 지자체 담당자의 평가 참여로 자기주도성, 책임성, 실효성 제고 ㅇ 평가결과의 환류체계 강화: 담당자 인센티브 및 제도개선에 반영 ㅇ 성과지표 및 평가결과의 공개로 시민감시·참여의 기반으로 활용 ？ 중앙정부의 역할: (2) 중앙-지방간 지원·협력관계의 강화 ㅇ 지자체 담당자 교육프로그램 강화 - 실무, 현장 연계 교육 강화 및 온라인교육 확대 등 ㅇ 분석도구 개발제공, 업무지침 개선, 전문기관 컨설팅 등 정보제공 및 기술지원 강화 ？ 지방정부의 역할 : 지자체 자체 성과모니터링 및 정보공개 강화 ㅇ 지자체 여건과 수요에 맞는 자체 성과지표 선정 및 모니터링, 환류 - 지자체 자체평가에 활용 등 ㅇ 성과지표 및 평가결과의 공개로 지역 시민사회의 감시·참여의 기반으로 활용