대기배출사업장 운영 관리 가이드라인 마련 연구(I)

Abstract

제1절 개요 대기오염물질 배출 사업장의 관리는 1977년 공해방지법을 폐지하는 대신 환경보전법을 재정하면서부터 시작되었다. 대기 배출시설의 적절한 관리를 위하여 사업장의 자가측정제도, 배출부과금제도, 방지시설 설치의 의무화, 배출시설의 설치를 제한하는 제도 등 다양한 관리수단을 지속적으로 도입하고 시행되고 있다. 현재 진행되고 있는 대기환경보전법의 대기배출시설 관리수단은 크게 4가지로 구분할 수 있다. 대기오염물질 배출업소는 2014년 기준 전국 48,615로 1종이 1,147개소, 2종 1,268개소, 3종 1,870개소, 그리고 4, 5종이 각각 15,765개소와 28,565개소이다. 이는 전년도 대비 580개소가 증가한 것이지만 2011년에 비해서는 1,899개소가 증가한 것이다(3.9% 증가). 대기배출시설 관리 권한이 지방으로 이양됨(‘13.05)에 따라 지방 환경공무원의 역할과 책임이 확대되었으나 인력 및 예산 부족 등의 문제로 인해 어려움이 예상된다. 일예로 경기도의 경우 담당공무원 1인당 약 300개소의 사업장을 맡고 있다고 한다. 더구나 대기배출시설은 종류가 다양하고 오염물질 종류도 많아 인ㆍ허가 및 지도ㆍ단속업무를 수행하기 위해서는 배출공정과 방지시설 등에 대한 전문성이 요구된다. 이러한 이유로 대기오염물질의 발생경로 즉, 공정과 연료, 방지시설 등을 주요 대기배출시설을 대상으로 조사하여 인ㆍ허가 및 지도ㆍ단속업무 담당 공무원이 쉽게 사용할 수 있는 운영 가이드라인 작성이 필요하다. 이러한 가이드라인을 작성하기 앞서 먼저 국외의 인ㆍ허가 제도를 살펴 대한민국의 인ㆍ허가제도에 대한 시사점을 도출하고자 한다. 제2절 국내외 대기오염물질 배출시설 허가절차 1. 국외 대기배출시설 허가절차 가. 유럽엽합 유럽연합은 유럽의회(EC, The European Parliament and of the Council)에서 대개배출시설과 관련된 각종 규제 및 가이드라인을 지침으로서 작성(설정)하여 회원국가에 적용하도록 하고 있다. 유럽연합(European Union, EU)은 1996년부터 「통합환경관리(ntegrated Pollution Prevention and Control, IPPC)에 관한 입법지침(Directive 96/61/EC)」을 제정하여 회원국들에 ‘통합환경관리체계‘에 대한 이행을 의무화하였다. 또한, 2010년에는 「산업배출에 관한 입법지침(Directive 2010/75/EU」, IED(Industrial Emission Directive))으로 ’96년에 제정된 ’통합환경관리체계’ 보완하여 오염물질이 수질, 대기 토양, 폐기물 등 환경 전체에 미치는 영향을 통합적으로 관리하고 있다. 유럽연합의 통합적 환경관리의 개념은 Regulation이 아닌 Directive의 형식을 띤다. 이는 마스트리히조약 article 3b조에 의한 “공동체의 어떤 조치도 동 조약의 목표를 수행하는 데 필요한 이상으로 사용되어서는 아니 된다”의 원칙에 근거한 것으로 이는, 개별국가가 필요이상의 더 엄격한 기준이나 규정형식을 사용하여서는 안 됨을 의미한다. 즉 유럽연합은 구속력이 없는 권고나 자율적인 행동 양식을 그 수단으로 사용하는 것을 원칙으로 한다. IPPC 지침과 IED의 주요 목적은 산업시설에서 오염물질의 배출을 최소화하여 전체 환경영향을 최소화함으로써 한 매체가 아닌 전체 환경(environment as a whole)을 높은 수준으로 보호하고 사후처리보다는 궁극적으로 청정생산(cleaner production)을 이끄는 것이다. 따라서 구속력이 없는 규제가 아닌 권고안의 형식을 통하여 환경정책의 통합을 시도하게 되었다. 이러한 원칙을 가지는 EU의 ‘통합환경관리제도’는 제도의 실현과 이행을 위해 다음과 같은 5가지 기본 원칙을 세워 그 목적과 정당성을 명백히 하고 있다. 먼저 통합적 접근방법이란 대기·물·토양으로의 배출, 폐기물 발생, 원료의 사용, 에너지 효율, 소음, 사고예방, 사업장 폐쇄시 복원등이 배출사업장의 허가를 위한 심사에서 고려되어야 함을 의미한다. 즉, 인허가 당시 사업장의 입지 적정여부 및 수계 및 대기로의 배출여부 뿐만 아니라 사업장의 폐쇄시까지 고려하는 사업장 전반(사업의 시작에서 끝)에 걸친 통합적인 접근방식을 채택하고 있다. IED는 전체회원국의 허가제도에 배출사업장 허가조건에 최상가용기법(Best Available Techniques, 이하 BAT)에 근거한 배출한계값(Emission Limit Values, 이하 ELVs)를 포함하도록 규정하고 있다. 단, 인허가를 담당하는 담당자는 특정 BAT를 규정하는 것을 금하고, BAT와 동등 또는, 그 이상의 환경성과를 달성하기 위한 방지시설기법을 조합할 수 있도록 하고 있다. BAT는 기존의 기술 중 우수한 사례를 평가하는 것으로 공정의 설계, 시설운영의 예, 모니터링 방법, 사용원료 및 에너지 사용에 따른 대기배출물질의 관계등을 다루고 있다. 이러한 이유로서 BAT는 산업과 기술의 발달에 따라 능동적으로 대응하여 제도의 유연성을 확보하고 또한 운영 개선을 권장하기 위해 BAT를 규정하는 것을 금하고 있는 것으로 판단된다. 또한 이는 IED 제3원칙 ‘유연성’과도 일치한다. 이러한 이유로서 대기배출시설의 허가조건으로서 BAT 결정문(BAT conclusion, BATC)은 허가를 결정하기 위한 참고문헌으로서 작용할 수 있다. 유럽연합의 사업장 배출허가 기준의 설정은 사업자가 제출한 오염 저감 계획(BAT를 적용한) 등을 포함한 허가신청서를 토대로 배출허용한계치를 설정한다. 이러한 과정에서 IED는 허가권자에게 엄격하지 않은 ELVs를 설정할 수 있도록 유연성을 제공한다. 단 이러한 방법은 사업장의 지리적 위치 또는 지방 환경조건, 사업장 시설의 기술적 특성의 이유로서 환경편익에 불균형적으로 고비용을 야기 시킬 수 있을 때에만 적용한다. 넷째 원칙은 점검(inspection)이다. IED에서 ‘환경점검(environmental inspection)’은 허가기관이나 대행자가 시설의 허가조건 준수를 확인하고(checking) 장려하기 위해, 필요시에는 그 환경영향을 모니터링하기 위해 사업장 방문, 배출 모니터링, 내부 보고서 및 부속문서 확인, 자가(self) 모니터링 검증, 사용된 기법 및 시설 환경관리 적정성 검사 등을 포함하는 모든 행위로 정의하고(제3조22항), 이러한 환경점검에 관한 의무 요건(mandatory requirement)을 명시하고 있다. 즉, 회원국은 환경점검 시스템을 갖추고 그에 따라 점검 계획을 세워야 하는데, 위해도 기준에 따라 최소 1년(고위험군)에서 3년(저위험군)마다 사업장 방문(site visit)을 해야 한다고 명시하고 있다(제23조4항). 마지막 원칙인 공공참여(public participation)을 이행하기 위하여 IED에서는 의견 제공을 위한 허가 신청, 허가, 배출물질 모니터링 결과, 유럽 오염물질 배출 이동 등록제도(European Pollutant Release and Transfer Register, E-PRTR)와 같은 정보를 이용할 수 있게 함으로써 의사결정 및 그 결과 통보에 공공참여를 보장하도록 하였다. 유럽연합의 BATC 및 BREF(최상가용기법 기준서)는 그 자체로 법적 규제력이 없다. 하지만 법적 규제력이 없다 하더라도 위에서 말한 5가지 기본원칙을 토대로 IPPC 지침 항목을 완전히 이행하고 환경을 보호하는 의무는 가진다. 나. 영국의 허가절차 영국의 환경허가는 1999년 오염방지통제법(Pollution Prevention and Control Act, 이하 PPCA)과 2000년 오염방지통제 규칙(Pollution Prevention and Control Regulation, 이하 PPC)에 따라 규율된다. 영국은 IPPC 지침의 채택 이전부터 대기·물·토양으로의 오염배출에 관한 규율을 하나의 허가로 통합한 통합적인 환경제도를 시행하였다. 또한, IPPC 채택이후에는 IPPC지침에 따른 새로운 요건을 잉글랜드, 웨일즈, 스코틀랜드, 북아일랜의 지역 입법으로 통합하고 있으며 이러한 영국의 통합환경제도를 유럽위원회는 가장 발전된 효과적인 제도로 평가하고 있다. 이러한 영국의 허가절차를 간단히 기술하면 사업자는 공식적으로 사업장의 허가를 신청하기 이전 산업시설 환경허가의 복잡한 기술·경제·규제의 특성을 고려하여 사업자와 허가기관 간의 사전협의(Pre-application discussion)가 가능하다. 영국의 웨일즈‘주를 예로 들어보면 사업자는 허가기관과 15시간 동안 무상으로 사전협의를 진행할 수 있다. 15시간을 초과하는 추가적인 협의에 대해서는 비용이 부과된다. 사업자는 허가기관에게 신청서를 제출할 때 사업자는 신청서와 함께 다음과 같이 환경문제를 포함하는 신청서를 작성하여야 한다. 이때 사업자는 신청에 관한 활동을 하나 이상의 지방지 및 London Gazette에 게제한다. 허가기관은 사업자가 제출한 허가신청서를 검토함에 있어 해당 시설의 운영으로 인하여 초래될 수 있는 환경적 위험 요소에 비례하여 환경영향을 고려하는 적절한 방식에 따라 해당 신청서류를 검토하여야 한다. 사업장 허가에 포함되어야 하는 사항들을 살펴보면 오염물질, 특히 IPPC 규정상의 중대한 물질이 배출될 가능성이 있는 것으로 규정되어 있는 오염물질에 관한 ELVs 또는 이와 동등한 지표가 포함되어야 한다. 이러한 배출량 예측치는 BAT에 기초하여야 하며 시설의 특성, 지리적 위치, 지역 환경조건을 고려한 것 이여야 한다. 필요한 경우 허가기관은 다음의 조건을 포함 시킬 수 있다. 만약 BAT에 기초한 허가조건을 결정함에 있어 일어날 수 있는 문제에 관하여 신청자가 검토한 대안이 있는 경우, 주요 대안조치에 대한 개요가 허가신청서에 포함되어야 한다. 이처럼 신청서류를 검토할 때에는 BAT에 기초한 시설의 특성, 지리적 위치를 감안한 시설의 설계, 지역환경조건 등에 대한 검토를 면밀히, 포괄적으로 실시한다. 서류의 검토가 완료되면 검토한 사항에 대하여 정보를 공개하고 의견을 수렴하는 기간을 거쳐 허가요건, 기술평가 기준, 지역적 특성, 지역환경영향, 오염방지 및 저감방법, 수렴된 의견 등을 고려하여 허가 심사를 하게 된다. 이 단계에서 필요한 경우 허가기관은 사업자에게 필요 정보를 요청할 수 있다. 영국의 인허가 제도에서 가장 특징적인 점은 최종적으로 허가를 결정하기 전에 전문가 등과 함께 허가안에 대한 추가적인 협의를 진행하는데 있다. 이는 BAT에 기초한 산업시설의 기술적, 지리적 특성 뿐만아니라 공개정보에 대한 민간 의견에 대한 검토도 포괄적으로 검토할 수 있는 단계이다. 이처럼 전문가와의 협의까지 완료되면 허가기관은 사업자에게 최종 허가증을 교부하게 된다. 다. 독일의 허가절차 독일은 대기오염규제에 관한 연방이미시온방지법(Bundes-Immisionsschutz gesetz: BImSchG)과 수질오염허가에 관한 연방물법(Federal Water Act, WHG) 및 주(State)법을 통해 통합환경관리제도를 운영하고 있다. 독일의 허가제도는 구체적인 허가요건 및 사업자 의무사항 등을 법으로 지정하지 않고 원칙적인 내용으로 대신하고 있다. 다만, 허가과정에서 사업자가 준수하여야 할 의무사항 등을 상세하게 지정하고 이를 위반 했을 시 처벌하는 체계를 가지고 있다. 즉 사업장 허가에 있어 통상 배출한계치(ELVs) 및 동등한 파라미터, 그리고 기술적 조치가 하위규범에서 정하는 일반기준에 따라 명시되어 있다. 독일의 허가절차의 또 다른 특징은 연방적 접근방법에 기초하고 있다는 점이다. 즉, 연방정부와 주정부 간에 권한이 분할되어 있다는 것이다. 이러한 이원화 방법은 허가절차의 신속성, 지리적 특징의 반영, 관할 행정기관의 일정범위의 재량권 인정등의 장점을 가질 수 있다. 이러한 독일의 허가절차를 간단하게 살펴보면 다음과 같이 총 7단계로 확인할 수 있다. 먼저 사업을 시행하려는 자는 허가기관과의 사전협의를 거쳐 관할 오염통제청은 신청서를 제출한다. 신청서에 작성하여야 할 사항은 설치예정지의 주변상황, 시설·공정·운영설명서, 물질의 취급과 물성자료, 대기청정 유지를 위한 도면, 오염물질 배출전망, 방지시설, 오염배출 삼시, 환경 악영향 방지계획, 폐기물 발생 최소화와 재활용 등으로서 환경영향 여부를 판단할 수 있는 상세한 자료를 제출하여야 한다. 제출된 신청서는 관할 오염통제청에 의하여 1개월 이내에 해당 심사를 받아야 한다. 심사과정에는 관할행정청 이외의 행정기관인 대기오염, 수질오염, 토양오염등에 관하여 전문화된 기관도 함께 참여하여 함께 심사를 진행하고, 신청서의 사본은 공개되며 공개된 자료는 일반인의 접근이 가능하다. 이때, 이해관계자는 2주 이내 의견 제출이 가능하다. 공고이후 요청이 있는 경우에 공청회를 개최하여 이의 제기자와 허가신청자가 함께 토론을 진행한다. 허가 여부에 관한 결정은 신청접수일로부터 일정기간이내에 이루어져야 한다 허가의 결정은 관할 오염통제청이 주관하며 허가 승인 후 사업자는 1개월 이내에 관할 오염통제청에 자체모니터링 보고서를 제출하여야 한다. 자체모니터링 보고의 구체적인 요건은 허가결정 단계에서 정해진다. 만약 허가가 거부되는 경우에는 사업자는 관할 오염통제청의 결정에 대하여 이의를 신청할 수 있다. 이러한 허가조건은 허가 발행 4년 이내에 허가조건을 재검토한다.