미세먼지 대응 예산의 재정운용 방향

Abstract

Ⅰ. Research Background and Goals ㅇ In accordance with the prevailing anxiety and attention to the fine dust problem, the national budget related to fine dust has sharply increased in recent years. ※ The Air Quality Program budget: ？ until 2015: KRW 200~300 billion ？ since 2016: increased by 30~50% every year ？ 2019: surpassed KRW 1 trillion ？ 2020: over KRW 2.2 trillion ？ by 2023: will surpass KRW 4 trillion ㅇ For the soaring fine dust budget we need to ensure the fiscal performance and efficiency and set a rational direction for fiscal management. - This research aims to offer insight and advice on the fiscal management of fine dust budget, focusing on the tracking of fiscal performances, the budget allocation in consideration of the effectiveness and efficiency, and the performance management system to ensure the fiscal performance. Ⅱ. Overview of Fine Dust Policy and Budget 1. Policy Overview ㅇ The national fine dust policy was reinforced several times since 2016. - Since ？？The Special Plan for Fine Dust Management？？ was first enacted in 2016, additional 4 plans and 1 comprehensive plan, and 3 special acts were established in relation to the fine dust response. - Accordingly the policy goals were repeatedly tightened, in terms of the fine dust concentration in the air, and emission abatement. 2. Budget Overview ？ Environmental Budget ㅇ As the fine dust response budget soared, the total budget in the environmental area also showed a sharp rise. ※ KRW 6~7 trillion (2013~18) ⇒ 7.4 trillion (2019) ⇒ 9 trillion (2020) ⇒ 12.6 trillion (2024, projection) ？ Air Quality Program Budget ㅇ Disproportionately concentrated to a small number of sub-programs: - 42.6% on “air quality improvement” sub-program - 35.2% on “EV and the charging infrastructure” sub-program ㅇ Particularly, the “air quality improvement” sub-program needs to be reorganized into a structure that will commensurate with the steep growth in budget scale. ※ KRW 100 bill (2015) ⇒ 970 bill (2020) - Current program title is too comprehensive and ambiguous, and in fact covers a variety of heterogeneous projects related vehicles, industries, or urban emitters. - Need to break down into manageable units with clear goals, which is suitable for performance management. Ⅲ. Analysis of Fine Dust Response Budget 1. Review of Policy Performance and the Indicators ？ Pollution Concentration ㅇ The fine dust concentration shows a sign of improvement; though the trend is likely not sufficient to meet the policy goal. ？ Pollution Emission ㅇ The analysis is limited due to the delay in production of official statistics. - As domestic emission is the essential target of fine dust policy, we need to be expedite the production of statistics, and keep an eye on the fiscal performance in terms of emission abatement. ？ Days of High Concentration ㅇ Largely, the low concentration days show an increase, the medium conc. days decrease, and the high and very high conc. days are stagnant. ㅇ As the days of high concentration is related to the health effects, we need to make more use of it as the policy performance indicator. ？ Policy Output: Disseminating the Green Vehicles ㅇ As a large sum of budget is allocated for the subsidy programs, the green vehicles (electric vehicle(EV), hydrogen fuel cell vehicle(FCEV), etc) are beginning to increase on the road; still a heavy fiscal investment seems necessary to meet the ambitious policy goal. ㅇ Also, the green vehicle policy needs a strategic improvement to reduce the fiscal burden of subsidy programs, i.e. adopting more of the regulatory approach. 2. Sectoral Review of Fine Dust Policy ㅇ The major policy contents in the ？？？The Comperhensive Plan for Fine Dust Management？？(2019.11) and the related national budgets were reviewed, according the policy sectors defined in the Comprehensive Plan. 3. Review of Budget Allocation ？ Review of Budget Allocation across Policy Sectors considering Abatement Effectiveness ㅇ Compared the share in emission & abatement goal to the share in budget across the policy sectors of transport, industrial, power generation, health protection, etc. ㅇ Transport sector : - Almost a half of estimated fine dust-related budget is allocated. ？ which can be in part explained by its large share in domestic emission abatement, its notable pollution contribution in the Seoul metropolitan area and large cities, and its strategic industrial value related to early entry into the world market of future vehicles. - Still it is desirable to diversify the budget allocation to expand other sectors as industrial, health protection, etc. ㅇ Industrial sector: - Compared to its considerable share in emission abatement, the budget allocation amounts to only around 1/5 of the transport sector. ？ which can be in part explained by the fact that industrial abatement is mainly based on regulatory approach, that doest not require much of fiscal expenditure. - Yet it is desirable to discover and invest in projects to expedite innovations in the industrial pollution control and results in fine dust abatement outcomes. ？ Review of Budget Allocation across Policy Tools considering Abatement Efficiency ㅇ Analyzed the efficiency (emission abatement / national spending) for major subsidy programs related to fine dust: - subsidies for purchasing the EV and HFCV, for early scrapping of diesel vehicles, for emission control devices as DPF, for industrial low-NOx burner, and for household low-NOx boiler. ㅇ The abatement efficiency of subsidy programs related to diesel vehicles (esp. the construction machineries), and low-NOx burners and boilers tends to be higher than the EV & HFCV subsidies. - Need to consider increasing the budget for programs showing higher efficiency. Ⅳ. Conclusion and Suggestions ㅇ Since the fine dust policy and budget began to grow sharply in 2016, related outcomes are now beginning to appear, including the sign of improvement in pollution concentration. ㅇ We need to further ensure the performance and efficiency of the soaring fine dust budget, by reorganizing the budget program structure and the performance indicators. ㅇ The fine dust budget is rather disproportionately allocated to the transport sector, of which a large sum is dedicated to the subsidies for EV & FCEV. - Needs to diversify towards sectors of industrial, health protection, etc. ㅇ As a result of analyzing the subsidy programs, the abatement efficiency of EV & FCEV subsidies appears to be low, especially for the plug-in hybrid and FCEV.

Ⅰ. 서론 ？ 연구의 배경 및 목적 ㅇ 미세먼지 관련 국민 불안과 정책적 관심에 따라 최근 수년간 관련 예산이 급증 추세 - 대기환경 프로그램 예산: ~’15년 2천억 원대 ⇒ ’16년 이래 매년 30~50% 증가 ⇒ ’19년 1조 원 초과 ⇒ ’20년 2조 2천억 원대 ⇒ ’23년~ 4조 원 초과 전망 ㅇ 예산의 급증 추세에 따라 재정성과와 효율을 확보하고 재정운용 방향의 점검과 합리적 설정 필요 - 이에 본 연구는 미세먼지 관련 예산의 재정성과, 효과와 효율을 고려한 재원배분, 재정성과를 담보할 성과관리 체계 등을 중심으로 미세먼지 예산의 재정운용에 대한 제언을 도출하고자 함 Ⅱ. 미세먼지 정책 및 예산구조 개관 1. 미세먼지 정책 개관 ？ 정책 연혁 및 개관 ㅇ 국내 미세먼지 정책은 2016년 이래 빠른 속도로 강화되어 옴 - ’16년 ？？미세먼지 관리 특별대책？？ 수립 이래 ’19년까지 연이어 4개의 대책, 1개의 종합계획, 3개의 특별법 제정 ？ 정책목표의 변천 ㅇ 관련 대책·계획 수립에 따라 미세먼지 저감의 정책목표도 지속적으로 강화 추세 - 오염도(미세먼지 농도), 배출량 감축 등을 지표로 활용 2. 관련 예산구조 및 편성 개관 ？ 환경분야 예산의 구성 및 추이 ㅇ 미세먼지 관련 예산의 급증에 따라 환경 분야 총 예산 규모도 가파른 성장세 환경분야 예산: ’13~’18년 6조 원대 ⇒ ’19년 7.4조 원 ⇒ ’20년 9조 원 - 향후에도 수년간 성장세 유지 전망: ⇒ ’24년 12.6조 원 ？ 대기환경 보전 프로그램 예산 ㅇ 프로그램 예산이 일부 사업에 지나치게 편중된 구조 - 총 16개 세부사업 중 2개 사업에 77.8%의 예산 편중 (’20년 기준) ？ ‘대기개선 추진대책’ 사업: 9,686억 원 (42.6%) ？ ‘전기자동차 보급 및 충전인프라 구축’ 사업: 8,002억 원 (35.2%) - 특히 전기·수소차 예산 비중은 ’20년 51.0% ⇒ ’24년 81.4%까지 증가할 전망 - 정책목표 달성을 위해 사업의 다양화 검토 및 재정성과 관리에 적절한 단위로 사업구조 조정이 바람직 ㅇ ‘대기개선 추진대책’ 세부사업의 개편 필요 - 급격한 양적 성장: ’15년 약 1,000억 ⇒ ’20년 9,700억 (환경분야 총 예산의 10% 이상 차지) ？ 갑작스런 양적 성장에 대응하는 관리 체계를 갖추지 못한 상태로, 사업구조 개편을 통해 재정성과 관리 강화 필요 - 사업명이 포괄적이고 모호하며, 운행차 저공해사업, 배출사업장, 생활오염원 관리 등 성격이 다른 다양한 사업 혼재 ⇒ 내역사업의 분류·통합 및 성과관리에 적절한 단위로 정리 필요 ㅇ 성과지표의 개선 - 성과계획서(’20) 상 총 14개 성과지표 설정: 수송부문 6개, 산업부문 4개 - 산업부문 성과지표에 개선의 여지: 배출저감 관련 결과지표 보강 Ⅲ. 미세먼지 대응 재정 분석 1. 정책성과 및 지표의 검토 ？ 미세먼지 오염도 지표 ㅇ 정책·재정투입 증가 시작된 ’15~16년 기준으로 분석 - 미세먼지 오염도 개선 추세 존재하나, 저감목표 달성에 충분치 않아 지속적인 정책 및 투자 강화 필요 ？ 오염물질 배출량 지표 ㅇ 국내 배출량 감축은 정책의 핵심 타깃이므로 면밀한 점검 필요 - 현재 활용가능한 ’17년 배출량 공식자료로는 정책성과 검토에 한계. 공식통계 생산시기를 앞당길 필요 ？ 미세먼지 고농도일수 지표 ㅇ 대체로 ‘좋음’ 일수 증가 및 ‘보통’ 일수 감소, ‘나쁨’ 이상 일수 정체 추세 ※ 다만 ’19년 국외 유입, 대기정체 등에 따른 고농도 발생 ㅇ 건강영향 등 고려할 때 고농도일수의 중요성 높아, 정책지표로 적극 활용 필요 ？ 정책물량 지표: 친환경차 보급 물량 ㅇ 재정투입에 따라 보급성과도 급증 중이며, 정책목표 달성을 위해 투자 지속 필요 - 다만 보조금이라는 재정수단에 의존을 줄여갈 전략적 접근이 중요 2. 정책부문별 검토 ？ 정책부문별 주요 정책 및 예산 검토 ㅇ ？？미세먼지 관리 종합계획？？(’19.11) 체계상의 부문별로 정책 내용과 관련 예산 검토 - 환경 분야 대기프로그램 예산을 중심으로, 필요시 타부문·타부처 예산 검토 3. 재원배분의 검토 ？ 감축효과를 고려한 부문 간 재원배분의 검토 ㅇ 정책부문별 배출량 및 삭감목표량 비중과 예산편성 상의 비중을 비교 ※ 사회적 총비용 등 고려한 엄밀한 분석은 아니며, 배출 비중과 예산 비중의 부문별 비교를 참고삼아 재원배분의 합리성 점검 목적 ㅇ 수송부문의 예산 편중 두드러짐: 미세먼지 관련 예산의 거의 절반, 환경분야 관련 예산의 약 3/4 - 배출 감축에서 차지하는 비중 크고, 특히 수도권과 대도시 대기오염에서 중요성 높으며, 미래차 시장선점을 위한 산업적·전략적 가치 높아 정책적 우선순위 높음 - 그럼에도, 수송부문에 지나친 편중보다는 타부문의 주력사업 발굴하여 재원배분의 다각화 모색이 바람직 ㅇ 산업부문은 배출감축에서의 비중이 상당히 큰 데 비해 재정투자는 수송부문의 1/5 수준 - 산업부문은 규제 위주로 재정소요가 적은 특징 있으나, 미세먼지 정책수요와 예산규모가 급증한 지금 산업배출관리의 혁신을 앞당겨 미세먼지 성과로 연결할 사업 발굴 모색 필요 ㅇ 기타 에너지전환의 사회영향 완화(정의로운 전환), 취약계층 건강보호 등에도 재원배분 다각화로 종합적인 정책 추구 필요 ？ 감축효율을 고려한 정책수단간 검토 ㅇ 미세먼지 관련 주요 보조사업의 재정효율을 비교: 국고보조금 투입액 대비 오염물질 감축량 ※ 사회적 총비용을 고려한 엄밀한 비용효과 분석은 아니며, 국고투입액만을 고려 - 전기차·수소차 구매 보조금, 경유차 조기폐차, 저감장치 등 운행차 저공해사업, 사업장 저녹스버너, 가정용 저녹스보일러 등의 보조사업 분석 ㅇ 경유차 관련 보조사업에 비해 전기·수소차 보조사업의 재정효율이 낮은 편 - 다만 전기·수소차의 기후대응, 미래산업 가치 등에도 주목 필요 - 플러그인 하이브리드와 수소차는 일반 전기차에 비해 더욱 낮은 재정효율 -경유차 관련 보조금(특히 건설기계 관련), 사업장 저녹스버너 및 가정용 저녹스보일러는 재정효율이 좋은 편으로, 예산 증액 검토 필요 Ⅳ. 결론 및 제언 ？ 종합 및 결론 ㅇ 미세먼지 관련 정책과 재정투입이 증가한 ’16년 이래 오염도 개선 등 어느 정도 성과를 보이고 있으나, - 국민적 기대를 충족하는 정책성과를 위해서는 지속적 관심과 투자 필요 ㅇ 급증한 미세먼지 예산의 재정성과와 효율을 담보할 필요 - 재정성과 관리를 위한 사업구조 개편, 지표 개선 등 필요 ㅇ 재원배분에 있어 특히 수송부문에 편중된 구조로, 산업, 건강 부문으로의 다각화 모색 필요 ㅇ 보조사업 중에서는 전기·수소차 보조사업의 재정효율이 비교적 낮고 특히 플러그인 하이브리드와 수소차의 감축효율이 낮게 나타나 검토 필요 - 다만 기후대응, 미래산업 등 미세먼지 외의 가치 고려 필요 ？ 본 연구의 한계 및 향후 추진방향 ㅇ 미세먼지 재정의 신규 영향요인: 코로나19 및 그린뉴딜 - 친환경차 등 미세먼지 재정의 주요 부문이 그린뉴딜 관점으로 재편성될 경우 그에 따른 재정성과 관리와 모니터링 준비 필요