기후정의 실현을 위한 정책 개선방안 연구(Ⅱ)

Abstract

Ⅰ. 서론 ？ 연구 배경 및 목적 ㅇ 산업화시기부터 배출되어온 온실 가스는 지난 130여년(1880~2012년) 간 지구 연평균 기온은 0.85℃, 지구 평균 해수면은 19cm 상승을 유발하며 기후위기를 가속화 ㅇ 하지만 기후위기로 인한 피해와 영향은 모두에게 동일하게 적용되지 않으며, 이러한 양극화와 불평등 현상의 증대는 기후정의의 필요성으로 이어짐 ㅇ 기후정의를 기본원칙으로 삼아 기후위기대응을 위한 국내정책에 기후정의를 실현하기 위한 정책방안이 요구됨 ㅇ 본 연구에서는 기후정의의 개념을 구체화하고, 이를 바탕으로 기후위기 대응정책의 실현방안을 제안하고자 함 ？ 연구 범위 및 구성 ㅇ 총 3개년에 걸쳐 국내적인 관점에서 기후정의 개념의 구체화 및 그 실현방안을 계획함 ㅇ ’19년도 시행된 1년차 연구는 기후정의 개념을 구체화하고 분배적·절차적·생산적·인정적 정의의 네 가지 정의를 제시함 - 기후정의는 ‘공동의 그러나 차별적 책임’ 원칙과 환경정의이론에 기반한 국제적 수준의 기후정의 운동, 학계의 기후정의 및 윤리 논의로부터 영향을 받음 - 기후정의는 환경정의의 문제의식을 공유하면서 기후위기 문제의 특징으로 인해 정의의 범주가 국가 간으로 확장되며, 해결의 주체 또한 개별국가를 넘어선 국제사회의 협력체계를 강조함 ㅇ 이어 분배적 정의의 구성요소인 책임과 형평성의 관점에서 기후위기 대응정책에 대한 주된 분석을 실시함 - 온실가스 감축목표의 설정은 법률에서 규정하지 않기 때문에, 감축목표의 적정성을 판단할 수 있는 구체적 기준이 입법을 통하여 규정될 필요가 있음 - 구체적인 감축목표 설정과 이행대책의 수립 등에 있어 지불 능력 원칙, 부문별？계층별？세대 간 형평성 등을 고려하여 기후정의의 시각에서 개선책이 마련될 필요가 있음 - 기존의 기후변화 적응대책의 문제점은 취약계층 대상 보건정책 또는 통상적 재난과 구분되는 기후변화에 따른 영향과 특수성을 반영한 정책과 대응이 이루어지고 있지 않음. 분배적 기후정의의 관점을 고려하여 보건·재난분야 정책과 기후위기 정책의 통합 시행이 필요함 ㅇ 본 연구에 해당하는 2년차 연구는 절차적 정의와 생산적 정의를 중심으로 분석을 실시함 - 절차적 정의: 기후위기 대응정책을 만들어가는 과정에서 관련 이해당사자(미래세대 포함)들의 의미 있는 참여 보장 및 대응정책의 집행과정에서 이해당사자와의 지속적인 피드백 관계 구축 - 생산적 정의: 신·재생에너지 확대, 새로운 경제성장의 동력으로서 녹색산업 및 녹색기술을 개발하는 저탄소 녹색사회로의 전환과 그린뉴딜로의 이행 및 노동자의 사전적 전환교육 ㅇ ’21년 3년차 연구에서는 인정적 정의에 대한 분석과 함께 위의 네 가지 정의에 기반 한 분석을 총 정리하여, 그 분석결과에 따라 법·제도 개선방안과 향후 정책연구 과제를 제시 Ⅱ. 절차적 기후정의 1. 기후위기대응과 절차적 정의 ㅇ 환경정의 실현을 위한 OECD의 ‘환경성과평가(2017)’의 권고사항과 4대강 사업 등과 같은 대표적인 기후부정의 사례를 통해 절차적 기후정의의 필요성 인식 ㅇ 절차적 기후정의는 곧 기후민주주의를 실현한다는 것을 의미하며, 정책마련 과정에서 해당 정보의 투명한 공개와 다양한 이해당사자의 의미 있는 참여를 이끌어내는 것이 중요함 - 공중의 참여를 강화한 거버넌스 구축을 통해 기후정책의 질적 증진, 민주적 가치 향상, 하향식 정책개발에 따른 갈등 예방 2. 온실가스 감축정책과 절차적 정의 ？ 온실가스 감축정책 관련 법 규정 ㅇ 관련 현행법인 ？저탄소 녹색성장 기본법？, ？배출권거래법？ 등에서 기후위기 대응정책과 관련한 의사결정에의 참여 및 숙의과정을 보장하는 법정 조문은 매우 드물게 나타남을 확인 ㅇ 최근 국회에서 발의된 ‘기후위기대응기본법(안)’, ‘그린뉴딜기본법(안)’과 같이 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해 새로운 법률을 제정하려는 움직임이 나타나고 있음 - ‘2050년 탄소중립(2050 Net-Zero)’의 법제화를 비롯하여 온실가스 감축 정책의 전반적인 과정에서의 절차적 정의 실현의 내용을 담는 것이 주요 쟁점 ？ 온실가스 감축정책과 절차 이행 현황 ㅇ？？2050 장기 저탄소 발전전략 검토안(2020)？？？, ？？제3차 녹색성장 5개년 계획(2019-2023)？？, ？？？제3차 배출권거래제 기본계획(2021- 2030)？？ 등의 계획에서 온실가스 감축목표 설정을 위한 세미나, 토론회 등의 공론화 과정을 진행하여 다양한 이해관계자의 참여를 이끌어내고자 함 ㅇ 홍보행사, 포럼, 대국민 홍보 및 교육, 유튜브 정책 채널 운영 등 국민과 정부 간의 소통 강화를 계획함 ？ 국내 온실가스 감축정책과 의견수렴과정 분석 ㅇ 온실가스 감축 시나리오 설정 과정 및 여론조사과정 문제점, 참여주체에 있어서 일부 단체 또는 중복 참여 등의 문제점 제기 ？ 해외의 온실가스 감축정책 과정 검토 ㅇ 프랑스: 정부, 지자체, 기업, 노조, NGOs 등 다수의 이해관계자들로 구성된 환경협상 테이블을 구성하여 논의를 진행, 온실가스 감축을 촉구하는 내용과 에너지소비 등에 관한 내용을 담은 ？그르넬2법？(2010년) 제정 ㅇ 독일: 2050년까지 1990년 대비 온실가스를 80~95% 감축하기 위한 과정에서 에너지전환과 에너지 효율 향상이 주요 과제였으며, 시민이 참여하고 시민주도의 에너지정책 패러다임 변화를 적극 유도하여 에너지전환 정책을 시행중 ？ 개선방안 ㅇ 강화된 온실가스 감축목표를 기본법에 명시하는 것과 이를 설정하기 위한 의견수렴과정 및 참여방법을 법에 명시 - ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’에 ‘2050년 탄소 중립’의 내용을 명시해 온실가스 감축에 강제성을 부여하고, 온실가스 감축정책을 이행하기위한 전 과정에서 관련 이해관계자의 의견수렴 및 숙의과정을 명시하여 그들의 참여를 법적으로 보장하는 법률을 제시. 목표 달성의 실행력을 높이기 위해 목표 미달 시 설명 의무화 조항을 포함 - 또는 현행 ？저탄소 녹색성장 기본법？의 법안에 ‘2050 탄소중립’, ‘국민대토론회’, ‘숙의과정’ 등의 절차적 기후정의 실현을 위한 조항을 명시 3. 기후위기적응과 절차적 정의 ？ 기후변화 적응대책의 이행현황 ㅇ ？？제2차 국가 기후변화 적응대책(2016-2020)？？에서는 지역주민과의 소통 강화, 평가 및 환류체계 활성화, 기후변화적응정보 제공시스템 마련, 교육 및 홍보 등 제시 ？ 국가 기후변화 적응대책의 의견수렴과정 분석 ㅇ 기후변화 적응대책은 지역의 특수성과 구체성을 반영해야 함에도 불구하고, 지자체 혹은 지역주민들의 참여 저조. 또한 일부 단체 또는 중복 참여 등의 문제점 제기 ？ 보건분야 ㅇ ？저탄소 녹색성장 기본법？에서는 기후위기에 취약한 계층을 위한 절차적 기후정의가 거의 실현되지 않고 있었는데, 기후위기 적응에서의 취약계층을 위한 보건의료관련법 및 정책의 일부에서는 정책에의 참여 및 의견 수렴 과정을 법령으로써 규정하고 있음을 확인 ？ 재난분야 ㅇ 기후위기 적응대책 또는 관련 재난정책의 직접적인 대상자인 취약계층의 참여보장 및 숙의과정은 법조문과 관련 정책에서 찾기 어려움 ？ 개선방안 ㅇ 기후위기 적응대책의 실효성을 높이기 위해서는 구체적이고 명확한 입법 목적을 설정할 필요 - ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’에 기후위기적응대책의 목표, 범위, 과정(절차)의 내용과 모니터링 및 평가사항, 이해관계자(기후위기 취약계층)의 참여 프로세스 등을 포함한 기후변화 적응대책 관련 법률을 명시 - 또는 현행 저탄소 녹색성장 기본법의 법안을 개정하거나 마지막으로 보건·재난과 관련된 개별법에 사전예방적 및 장기적인 기후위기적응대책 등의 내용을 포함 4. 기후위기대응과 기후민주주의 구현 ？ 기후소송에의 참여보장 ㅇ 기후소송에의 참여를 보장하기 위해서는 오르후스 협약에 가입 후, 환경오염피해구제 제도 및 환경분쟁조정 제도와 같은 사법접근 제도를 기후위기문제에 적용하여 활용 ㅇ ？집단소송법？에 따라 집단소송제도를 모든 분야로 확대하여 기후/환경단체의 집단소송을 허용 ㅇ ？행정절차법？상 기후위기 대응정책에의 적용강화 방안을 마련 ？ 미래세대의 권리주체성 확보 ㅇ 네덜란드의 우르헨다 사건, 미국 줄리아나 소송, 대한민국 청소년 기후변화 소송과 같은 일련의 사례를 통해 미래세대의 권리주체성 확보 필요성 대두 ㅇ 미래세대의 인권과도 관련이 있는 환경권에 대한 속성과 추상적 권리를 개선하기 위해 기본권으로의 분리와 함께 관련 내용의 입법구체화 필요 Ⅲ. 생산적 기후정의 1. 기후위기와 생산구조 전환 촉진의 필요성 ㅇ기존의 화석연료 중심의 산업구조의 지속과 함께 온실가스의 무자비한 배출로 인한 기후변화는 각종 재해 및 재난, 생태계 파괴, 감염병 문제를 불러일으켰으며, 2020년의 코로나19 바이러스(COVID-19)의 원인 중 하나로 설명되고 있음 - 온실가스 감축을 위한 생산구조 및 에너지전환이 이러한 문제들을 해결하기 위한 과제가 될 것임 2. 그린뉴딜 ㅇ EU의 ‘유럽 그린딜’, 미국의 그린뉴딜 공약을 시작으로 그린뉴딜에 대한 중요성이 확대되었고, 한국은 올해 5월 국무회의에서 처음으로 그린뉴딜 사업보고서 작성 지시 - ‘그린 리모델링’, ‘그린에너지’, ‘친환경 미래 모빌리티’의 3가지 대표과제를 중심으로 녹색전환, 녹색산업, 탈탄소 전략이 중심 ㅇ 그러나 탄소배출제로와 같은 온실가스 감축 목표의 명시가 나타나지 않아 모호한 기후위기 대응 방향 제시, 배출권거래제에 기업 부담을 완화시켜 온실가스 감축 역효과 우려, 국외 석탄발전사업 투자 등으로 인한 화석연료 기반 경제 지속, 빈약한 재정투자 등의 한계점을 지적받음 3. 산업구조 전환 촉진을 위한 현행 법제도 분석 ？ 관련 법·제도 분석 ㅇ ？저탄소 녹색성장 기본법？과 ？환경기술 및 환경산업 지원법？, ？환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률？은 녹색산업 활성화와 관련된 현행법이기 때문에 개별법으로서의 특징도 있지만 동시에 유사한 내용을 중복하여 명시하고 있음을 확인 - ？저탄소 녹색성장 기본법？은 에너지기본계획의 수립, 에너지 목표관리와 같이 추상적인 내용만을 규정하며. 세제 개편 및 금융에 관해서는 책무만을 규정하고 있을 뿐임 ㅇ 에너지 및 생산구조 전환을 위해서는 그린뉴딜에 관한 논의를 포함하여 ？저탄소 녹색성장 기본법？, ？에너지법？, ？지속가능발전법？ 등 관련 법률 사이에 체계를 우선 정비하고 재생에너지의 변동성을 비롯해 현실적인 문제를 해결하기 위한 법제 정비 필요함 ㅇ 폐기물 분야에서의 온실가스 감축노력도 요구되며 이를 통해 자원순환 경제로의 이행을 위한 입법적 및 정책적 방안이 함께 마련되어야 함 - 자원순환경제의 내용만을 위한 입법개선과 정책수립, 폐기물 및 재활용 처리산업을 위한 제도 및 세금 지원, 그린뉴딜 세부 계획으로 폐기물 및 자원순환계획을 함께 제시 ？ 개선방안 ㅇ ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’ 또는 ‘(가칭)녹색전환지원법(안)’제정을 통해 기후위기대응 및 녹색전환 필요성의 기본방향과 원칙을 제시하고, 녹색전환을 위한 세부실천방안을 규정 - 중복되는 명칭 통일, ‘녹색전환지원계획’의 수립, 녹색전환지원계획의 이행 및 목표 점검 사항 명시, ‘녹색전환지원센터’ 지정 및 운영 등의 법률 조항 포함 ㅇ 또는 ？환경기술 및 환경산업 지원법？과 ？환경친화적 산업구조로의 전환촉진에 관한 법률？ 등 관련법령의 개정안을 제시 ㅇ 재생에너지 정책재편을 통하여 국가 감축목표에 따른 에너지기본계획, 에너지 목표관리, 전력수급기본계획, 신재생에너지 기본계획, 에너지전환 로드맵 등의 이행체계 마련 필요 4. 노동자의 사전적 전환교육 ？ 관련 법령 검토 ㅇ 기후위기로 인해 요구되는 산업구조 전환과 이에 따라 필수적으로 발생할 수밖에 없는 기존 산업 노동자들의 전환교육을 포함하는 법조문은 현행법에서는 거의 찾아보기 어려운 실정임 - 그린뉴딜정책이 신재생에너지 확산을 중심으로 진행되면서 화석에너지 기반 산업 및 노동자와 지역사회의 사전적 대응이 요구되는 상황이므로, 기존 노동자를 위한 구체적인 사전적 전환 교육이 필요함 ？ 독일의 탈석탄정책과 탈석탄위원회 ㅇ 독일의 전 세계적으로 새로운 에너지패러다임으로의 변화를 수용하며 일자리 감소문제와 함께 대전환의 시기를 맞이하고 있음. 이에 따라 독일 정부는 탈석탄위원회의 권고에 따라 석탄화력 발전의 점진적인 감축 및 단계적 폐지에 대한 계획을 수립함 - 석탄광 지역을 미래 에너지 거점으로 삼고 주변 대학과 연계하여 신기술을 활용한 창업을 유도 - 나이 때문에 퇴직하기 어려운 석탄산업에 종사하는 청년직원들에 대한 사전적 대책 마련을 권고 ？ 개선방안 ㅇ‘(가칭)기후위기대응기본법(안)’ 또는 ‘(가칭)녹색전환교육지원법(안)’ 제정을 통해 사전적 전환교육을 위한 지원 및 세부실천방안을 규정 - ‘기후위기대응기본법(안)에 ‘녹색전환교육 종합계획의 수립 및 시행’의 조항을 신설하여 녹색전환교육종합계획의 수립 및 시행에 관한 사항과 함께 기존 산업 노동자들의 사전적 전환교육에 대한 사항을 명시 - 녹색전환교육 추진실적에 대한 평가조항과 녹색전환교육위원회, 녹색전환교육지원센터의 지정 및 운영에 관한 사항도 추가적으로 제시 ㅇ 또는 ？저탄소 녹색성장 기본법？과 관련 개별법들의 개정을 통해 기존의 화석연료 기반 산업의 종사자를 위한 전환교육을 지원 - ？저탄소 녹색성장 기본법？에는 “정부는 녹색기술·녹색산업에 대한 일자리를 창출하는 과정에서 일자리 위기를 경험하는 기존산업 종사자들의 전환교육에 대한 재정적·기술적 지원을 할 수 있다.”와 같은 조항을, ？산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률？에는 “기존산업의 하향화”를 신설하여 특정 화석연료 산업군의 재취업을 위한 특별 과정의 설치 및 운영을 가능하게 하는 등의 조항을 신설하여 개선방안 마련 ㅇ 전환교육이 논의 되는 과정에서 관련 이해당사자들과의 원만한 사회적 합의는 반드시 함께 진행 - 노동자(노동조합), 산업체, 해당 산업체가 위치한 지역사회, 관련 전문가가 함께 정의로운 전환에 대한 고민을 나누기 위해 거버넌스 형태의 논의 필요 Ⅳ. 결론 및 제언 ㅇ 본 연구인 2년차 연구에서는 절차적 정의와 생산적 정의의 관점에서 기후변화 관련 법제도를 분석하고 사례검토를 통해 법제 개선방안을 마련함 ㅇ 온실가스 감축 목표 설정단계에서 충분한 정보와 다양한 이해관계자의 의견을 바탕으로 온실가스 감축 목표치 설정 및 목표 미달성에 대한 책무를 규정하고 있지 아니하고, 적응대책에서는 취약계층을 포함한 이해당사자들의 의미 있는 참여와 의사 반영 등이 정책의 수립 및 이행과정에 포함되어 있지 아니하여, 정책의 실효성과 강제성을 높이기 위한 입법방안이 마련될 필요가 있음 ㅇ 생산구조 전환을 위한 관련 법제도를 분석한 바, 기본법의 추상적 내용 규정 및 개별법들의 혼재 등의 문제들이 확인되어, 생산적 기후정의의 관점을 고려한 입법 제·개정 및 정책 개선의 필요성이 확인됨 ㅇ 한편, 그린뉴딜정책이 기후위기에 대응하는 주요 정책으로 대두되어 올해 11월 일명 ‘그린뉴딜기본법’의 발의로 이어진 지금, 마지막 3년차 연구에서는 기후정의 실현을 위해 그린뉴딜정책과 그린뉴딜기본법을 연계하여 종합적인 기후위기 대응방안을 위한 입법방안 및 종합적인 정책 개선방안을 제시하고자 함

Ⅰ. Introduction ？ Background and Objective ㅇRecently, the climate crisis has been accelerated due to the increasing concentration of greenhouse gas (GHG). Continuously bringing unequal results, domestic policies that can address climate justice are strongly required. ㅇ The following research will specify the concept of climate justice and propose climate crisis response policies Ⅱ. Procedural Climate Justice 1. GHG Reduction Policy and its Procedural Justice ？Status of Regulations and Procedural Implementation of GHG Reduction Policies ㅇThe relevant law shows that the statutory provisions guaranteeing participation and the deliberation of decisions in the decision-making process related to climate crisis response policies are very rare. ㅇ The main factor is to include the realization of procedural justice in the overall process of GHG reduction policies, including the legislation of ‘2050 Net Zero’. ㅇ For plans such as the ？？The 3rd five-year plan for Green Growth？？, the government conducts public debates in designating GHG reduction targets to attract the participation of various stakeholders. ？ Improvement Plan ㅇReinforced GHG reduction targets should be asserted in the Fundamental Law and, for this, the process of collecting opinions and the participation methods should be stated. -Contents of ‘2050 Net Zero’ in the '(provisional) Act on Climate Crisis Response(tentative)’should be depicted and also the whole process of collecting opinions and the deliberation of stakeholders in the implementation process must be articulated. Also to stimulate the execution of the goal, explanations should be required when the goals are not met. 2. Climate Crisis Adaptation and its Procedural Justice ？ Implementation Status of Climate Change Adaptation Measures ㅇ？？The 2nd Climate Change Adaptation Measures(2016~2020)？？ proposes to strengthen communication with local residents, encourage the evaluation and feedback system, prepare a climate change adaptation information system and offer education and publicity. ㅇ While climate change adaptation measures must reflect the specificity and unique factors of the region, there are challenges of local governments or residents not participating and duplicated participation of some organizations. ？ Improvement Plan ㅇ To increase the effectiveness of climate crisis adaptation measures, specific and coherent legislative objectives must be established. - The ‘(provisional) Act on Climate Crisis Response(tentative)’ states the objective, scope, procedural contents, monitoring and evaluation factors and the participation process of stakeholders of climate change adaptation measures, including specified laws. 3. Implementation of Climate Crisis Response and Climate Democracy ？ Ensuring Participation in Climate Litigation and Securing the Subjectivity of Future Generations ㅇ To ensure participation in climate litigation, join the Aarhus Convention and expand the class action system to all areas under the ？Securities-Related Class Action Act？ to allow class action suits by climate/environmental groups. ㅇ The need to secure the rights of future generations through adolescent lawsuits against climate change in Korea is emerging. In order to secure their rights, it is decisive to separate environmental rights from basic rights and to legislate the relevant contents. Ⅲ. Production Climate Justice 1. Climate Crisis and the Need of Production Structure Transition ㅇ The transition of the production structure will be a task to solve the problem of the climate crisis caused by the ferocious GHG emission. 2. Analysis on the Current Legal System for Promoting the Transition of Industrial Structure ？ Analysis and Improvement on Related Laws and systems ㅇ It is shown that the current laws related to the activation of green industries have distinctive features as individual laws, yet it also has similar contents that are repeatedly stated. ㅇ Systemic modification between relevant laws are required for the Conversion of energy and the production structure ㅇThrough the enactment of the ‘(provisional) Act on Climate Crisis Response(tentative)’, the basic path and criteria of the necessity of climate crisis response and green conversion will be suggested and the detailed action plan for such transition is to be determined. 3. Prior Transitional Education of Laborers ？ Review of Related Laws and Measures for Improvement ㅇ Legal texts, which include transitional education for existing industrial workers, are hardly found under the current law. Support of prior transitional education for such workers are desired. ㅇThrough the enactment of the ‘(provisional) Act on Climate Crisis Response(tentative)’, the detailed action plan and support plan for prior transitional education should be indicated. Ⅳ. Conclusion and Recommendation ㅇ The second-year research (current research) has analyzed the legal system on climate crisis and prepared legal improvement plans through case reviews from the perspective of procedural and productive justice. ㅇThis November, with the proposal of the ‘Green New Deal bill’, the third-year research will propose the legislation and comprehensive policy improvement plan for the overall climate crisis response, linked with the Green New Deal bill.