물 인프라 안전 및 서비스 개선을 위한 정책방향

Abstract

Ⅰ. 연구의 배경 및 목적 ㅇ 노후화된 물 인프라로 인한 성능저하, 적정 시기의 관리 미흡으로 인한 지반 침하 및 불시 단수 등 시설물 안전과 물 서비스 수준 향상에 대한 사회적 요구가 제기되고 있음 - 전국적으로 상하수도 시설 노후화 및 관리 미흡으로 인한 사고가 지속적으로 발생하고 있음 ？ 붉은 물 사태, 깔따구 유충 발생, 매년 발생되는 단수사태, 노후관로 파열로 인한 침수 및 지반침하 등의 크고 작은 사고가 지속적으로 발생하고 있음 - 이에 노후화 대비 물 서비스 유지를 위한 시설물 성능 유지 및 재건설 등에 대한 재정 부담은 급격히 증가할 것으로 예상되나 재정 부담 완화를 위한 요금 인상 및 성능개선 충당금 등의 시행 등에 있어 제도적 한계점이 존재함 ㅇ 본 연구에서는 물 인프라의 안전과 유지관리를 위한 정책적 한계점을 검토하고, 지속적인 물 서비스 제공을 위한 법적, 제도적 개선방안을 제안하고자 함 Ⅱ. 물 인프라 안전 및 서비스 현황 분석 1. 노후화 및 안전등급 현황 ㅇ 전체 물 인프라 중 준공된 지 30년 이상된 노후 인프라 비율은 2020년 36.8%에서 2035년 66.2%로 증가됨에 따라, 향후 노후화에 따른 안전사고 및 서비스 저하 등의 문제가 발생될 것으로 예상됨 - 시설별로는 댐·저수지의 노후화율이 가장 높고, 양·배수장, 상수도 순으로 노후화율이 높게 나타남 ㅇ 물 인프라 안전등급은 ？시설물안전법？이 시행된 이후 꾸준히 관리되고 있어 전체적으로 양호한 상태이지만, 지역별 안전 등급 수준 격차가 나타나고 있음 - 상하수도 시설의 안전등급은 B등급이 가장 많음(약 72.2%). 연도별 B등급 비율이 점차 증가추세에 있음 - 전반적으로 특광역시의 경우 일부 지자체를 제외하고는 대부분 A-B 등급 비율이 높으나, 도 지자체는 미지정과 D, E 등급 비율이 더 높은 것으로 나타나 차이를 보이고 있음 ㅇ 2014년 대도시 도심지를 중심으로 지반침하가 연쇄적으로 발생함에 따라 지반의 안전성에 대한 사회적 관심이 고조되었으며, 지반침하 사고원인의 약 45%는 노후 하수관 손상 때문인 것으로 조사됨 2. 물 인프라 서비스 현황 ㅇ 물 인프라 서비스 수준은 일반적으로 민원 건수와 기타 관련 통계를 통해 볼 수 있으며, 상하수도 민원 건수를 보면 2017년 기점으로 매년 증가하고 있어 물 서비스에 대한 시민들의 불만족은 점차 커지고 있음 - 상수도 누수와 관련된 신고 건수는 2018년 이후 감소추세에 있으나, 누수 추정량은 오히려 증가하고 있는 것으로 나타남 - 상수도 수질에 대한 시민들의 민원은 2016년부터 점차 증가하고 있으며, 전라남도에서 인구수 대비 가장 많은 민원이 제기되었음 - 공지와 비공지 단수 건수는 2016년도에 가장 높고 점차 감소하고 있는 추세이나, 총 단수 건수는 1만 5천 건을 넘어 여전히 적지 않은 단수가 매년 발생되어 시민들의 서비스 중지에 따른 불편이 발생됨 - 하수도는 악취와 관련된 민원이 가장 많이 발생하고 있는데 이는 2018년 이후 점차 증가추세를 보이며, 주로 특광역시에서 많이 발생하고 있음 ㅇ 특히 상수도 요금 관련 민원은 2016년 눈에 띄게 높게 나타났으며, 2017년 이후 지속적으로 증가하고 있음 - 2016년 요금 민원 건수가 폭증한 이유는 충북 청주시에서 2015년도 발생된 대규모 단수사태에 따른 배상이 지연됨에 따라 지역사회 민원이 폭증(연간 누적 민원건수가 1억 3천만 건을 초과)하면서 발생 Ⅲ. 물 인프라 유지관리 법·제도적 현황 분석 ㅇ 물 인프라 시설물 유지관리를 위한 법적 근거는 크게 3개 법령인 ？시설물의 안전 및 유지관리에 관한 특별법？(이하, 시설물안전법), ？지속가능한 기반시설 관리 기본법？(이하, 기반시설관리법), ？지하안전관리에 관한 특별법？(이하, 지하안전법)에 명시되어있음 ㅇ 물 인프라를 포함한 기반시설의 안전 및 유지관리를 위한 법적, 제도적 기반은 이미 잘 구성되어 있으며, 안전 관리 측면에서는 ？시설물안전법？ 제정 이후 전체적인 안전등급은 적절하게 관리되고 있음 ㅇ 물 인프라의 안전 문제는 곧 서비스 하락 및 중단의 문제를 의미하며 물 서비스 중단에 영향을 미치는 요인으로는 크게 시설물 노후화, 관리 미흡, 공사불량 및 지자체 공무원의 서비스 인식과 역량으로 구분될 수 있음 - 그러나 기존의 ？시설물안전법？ 및 ？기반시설관리법？은 안전관리 중심으로서 물 서비스 악화/중단을 극복하기에는 한계가 있으며, 기존 법제도의 틀에서 물서비스를 개선하기 위한 보완이 필요함 - 특히 기반시설관리 기본계획에 안전 외에 서비스를 관리할 수 있는 체계 마련이 필요하며, 성능개선 충당금의 정의와 충당금 확보 방안, 자산관리의 안정적인 정착등을 위한 법·제도적 및 재정적 개선 방안 마련 필요 - 또한 인천시 적수사태 및 청주시 대규모 단수사태 등 지자체 물 서비스 중단 사태 관련하여 지자체 공무원 역량 확보와 혁신적 행정을 추진함에 있어 어떠한 문제가 있는지 등에 대한 검토가 필요함 Ⅳ. 정책적 개선 방향 1. 법·제도적 측면 ㅇ 하수도의 안전등급 측정 및 개선 - 지반침하 원인의 절반이 하수관 손상에 있음에도 불구하고 ？시설물안전법？에서 하수도를 포함하고 있지 않아 안전등급 측정이 불가능하므로, ？시설물안전법？에 하수도를 포함시켜 안전관리를 강화할 것을 제안 - 또한 하수도 소유 및 유지관리의 책임이 지자체에 있다는 점을 감안해 보면, ？하수도법？의 기술진단을 강화하여 안전진단을 수행하고 안전등급을 부여하여 관리하는 방안을 검토할 필요 있음 ㅇ 기반시설관리 기본계획 수립체계 변경 및 인프라 서비스 내용 강화 - 현행 15종 기반시설에 대한 기반시설관리 기본계획은 국토교통부 장관이 수립하며, 안전관리 중심으로 수립되어 있음 - 그러나 안전 외에도 시설물이 제공하는 서비스 관점에서의 관리로 확장할 필요가 있으며, 지방 상하수도 공무원 대상으로 한 설문조사에서도 물 인프라의 기본계획에 환경부가 적극 참여해야 한다고 응답함 - 기반시설물은 각 시설물별 제공하는 서비스 종류와 내용이 다르기 때문에 기본계획 수립시 각 부처에서 적극적으로 참여해야 함 ㅇ 물 기반시설 관련 법에 성능평가 법제화 - 기반시설관리법 상 성능평가는 각 시설물과 관련된 개별 법에서 성능평가 기준을 설정하고 시행하도록 되어 있으나, ？수도법？ 및 ？하수도법？, ？하천법？ 등의 물 인프라 관련법에서 성능평가를 규정하고 있지 않음 - 따라서 관련법에서 성능평가 규정을 조속히 마련하고, 모든 물 인프라에 대해 성능평가를 실시하여 제2차 기반시설 관리계획 수립시 반영할 필요 있음 ㅇ 자산관리 도입 한계점 개선 및 일반적인 유지관리에서 서비스 경영으로 전환 - 자산관리의 안정적인 안착을 위해서는 법제도 기반 마련, 전문적인 조직과 인력, 지속적인 성과분석이 필수요소이나, 지방 공무원 설문조사 결과에 따르면 2/3는 현행 법제도 체계에서는 자산관리 시행이 어렵다고 응답함 - 따라서 중앙정부에서 자산관리 통합시스템 개발 및 단계별 매뉴얼 작성 및 교육, 지자체 공무원 전문화 및 인력양성 등을 지원할 필요가 있으며, 현재 환경부에서 진행중인 자산관리 시범사업 종료 이후에도 사업효과를 분석하는 등 지속적인 성과분석이 수반되어야 함 - 또한 자산관리 법제화는 ？기반시설관리법？에서 방향을 설정하고, ？수도법？ 및 ？하수도법？ 등 물인프라 소관법에서 구체적인 조항 및 지침을 제정하는 것이 타당하며, 각 물인프라 관련법에 물서비스 및 물서비스 수준을 법적으로 정의하고, 물서비스 수준 목표를 정하여 달성하도록 관리하는 노력이 필요함 2. 재정적 측면 ㅇ 성능개선 충당금 정의 명확화 - ？공동주택관리법？, ？국가회계기준에 관한 규칙？ 등을 참고하여 성능개선 충당금의 정의를 “시설 노후화 등에 따라 기존의 유지관리로는 성능확보가 어려운 시설물 주요 구조부에 대해 수선, 변경, 교체 등을 통해 시설물 관리목표를 충족시키고 서비스 수준 개선을 위해 적립하는 금액”으로 제안함 ㅇ 성능개선 및 재정계획 수립을 위한 시스템 개발과 충당금 확보 노력 - 성능개선 충당금은 시설물 노후화에 대비하여 필요한 재원을 미리 확보하는 것을 목적으로 하며 관리주체는 의무적으로 적립해야함 - 성능개선 충당금 확보는 지자체 상하수도 특별회계를 확대운영하거나, 신규의 노후 기반시설 특별회계 신설, 기반시설 사용 부담금 신설, 요금 인상 등으로 확보할 수 있으며, 관련 내용에 대해 지방 공무원 설문조사를 진행하였음 - 각각의 방안에 대해 장단점이 있으며, 기반시설 사용 부담금을 조속히 도입하여 노후화에 대비한 재원을 확보하고, 부족한 재원은 특별회계를 활용하는 방안을 검토할 필요 있음. 또한 상하수도 요금의 경우 요금을 물가관리 측면에서 억제하는 정책 기조에서 탈피할 필요 있으며, 요금 인상에 대한 충격을 완화시키기 위한 중장기적 인상 전략을 수립하여 시행하는 것이 바람직함. 향후 추가적인 연구를 통해 구체적인 확보 방안을 마련하고, 관련된 사회적 논의를 해야 함 ㅇ 노후인프라의 민간투자 활용성 검토 - 국내 물인프라에 민간투자사업이 도입된지 약 20년이 지나게 되면서 2025년 이후 민간투자사업으로 추진된 사업들의 관리운영권 설정기간이 만료되는 사업이 대거 나오게 됨 - 따라서 협약기간이 종료되는 노후 시설물에 대한 세밀한 규정 마련이 필요하며, 노후 인프라에 대한 민간투자를 유도하기 위한 방안도 검토될 필요 있음 3. 조직운영적 측면 ㅇ 지방 상하수도 공무원 설문조사 - 지방 상하수도 공무원 615명을 대상으로 혁신행동에 영향을 미치는 인자를 조사하고 구조방정식을 통해 분석하였음 ？ 인천 적수사태와 유충사태, 청주시 대규모 단수사태 등의 주요 원인은 담당 공무원의 역량 부족 및 지자체의 위기대응 매뉴얼 부재, 물 서비스 중단에 대한 정확한 정보 제공 실패 등으로 볼 수 있음 ？ 특히 새롭게 발생된 문제에 대해 경험과 지식을 바탕으로 해결책을 제시하고 해결하고자 노력하는 행동을 혁신행동이라고 할 경우, 국내에서 발생된 물 서비스 공급 사태의 주요 원인 중 하나는 혁신행동의 부족과 연관된다고 볼 수 있음 - 분석 결과는 일반적인 민간기업에서 나타나는 특성과 다른 경향을 보였으며, 특히 업무중요도 및 업무보상 부분에서 부(-)의 상관성을 보였음 ㅇ 본 연구를 통해 개인적 특성을 고려한 제도설계 방향과 상하수도 업무의 전문성과 특수성을 고려한 조직 구성 설계에 대한 정책 방향을 제안하였음 ㅇ 그러나 혁신행동이 지자체별 조직특성과 문화에 큰 영향을 받기 때문에 중앙정부 차원에서 개입의 여지는 크지 않으며, 단기간에 몇 가지 정책으로 향상되기는 어려울 것임. 따라서 중장기적 차원에서 지속적인 관심을 갖고 지역적 특성에 맞는 정책안을 찾아가는 것이 중요함

Ⅰ. Background and Aims of Research ㅇ Social demands for facility safety and improvement of water service levels, such as deterioration of performance due to aging water infrastructure, ground subsidence due to insufficient management at appropriate time, and emergency water supply, are continuously being raised. - Accidents continue to occur nationwide due to aging of water and sewage facilities and insufficient management. ？ Large and small accidents such as red water crisis, larvae in water purification plants, water supply accidents that occur every year, water supply road damage caused by broken old pipes, and building flooding continue to occur. - As a result, the financial burden of maintaining and re-constructing facilities to maintain water services is expected to increase rapidly, but there are institutional limitations in raising fares and implementing provisions for performance improvement to ease the financial burden. ㅇ This study reviews policy limitations for the safety and maintenance of water infrastructure and proposes legal and institutional improvement measures for continuous water service provision. Ⅱ. Analysis of Water Infrastructure Safety and Service Status 1. Status of aging and safety ㅇ As the percentage of old infrastructure that has been in operation for more than 30 years increased from 36.8% in 2020 to 66.2% in 2035, problems such as safety accidents and service degradation due to aging are expected to occur in the future. ㅇ The water infrastructure safety has been steadily managed since the implementation of the Special Act on the Safety Control and Maintenance of Establishments, and overall, it is in good condition, but there is a gap in the levels of the safety rating by region. - Overall, in the case of special metropolitan cities, most of them received high grades of A and B, but small and medium-sized local governments show a higher percentage of “unassigned” and D and E grades. ㅇ In 2014, a series of ground subsidence occurred in metropolitan urban areas, raising social interest in the safety of the ground, and about 45% of the causes of ground subsidence accidents were found to be due to old, damaged sewage pipes. 2. Status of water infrastructure services ㅇ The level of water infrastructure service can be generally estimated based on the number of complaints, and the number of complaints of water and sewage has been increasing every year since 2017. - The number of reports related to water leakage has been on the decline since 2018, but the estimated amount of leakage is rather increasing. - Citizens’ complaints about water quality have been gradually increasing since 2016, and the largest number of complaints were filed in Jeollanam-do compared to the number of people. - The number of suspension of tap water supply is the highest in 2016 and has since been gradually decreasing, but a large number of water supply suspension still occurs every year with the total number exceeding 15,000, causing inconvenience to citizens. - Complaints related to odors in sewage systems have been on the rise since 2018, and are mainly occurring in special and metropolitan areas. ㅇ In particular, complaints related to water supply charges were noticeably high in 2016, and have been on the rise since 2017. - The reason for the surge in the number of complaints on charges in 2016 was due to the delay in compensation resulting from the large-scale water supply incident in Cheongju-si, Chungbuk (the cumulative number of complaints per year exceeds 130 million). Ⅲ. Analysis of Law and Institutional Status for Water Infrastructure Maintenance ㅇ The legal grounds for maintenance of water infrastructure facilities are largely stipulated in the three statutes: the Special Act on the Safety Control and Maintenance of Establishments, the Framework Act on Sustainable Infrastructure Management, and the Special Act on Underground Safety Management. ㅇ The legal and institutional foundations for the safety and maintenance of infrastructure, including water infrastructure, are already well organized, and the overall safety rating has been properly managed since the enactment of the Special Act on the Safety Control and Maintenance of Establishments. ㅇ The safety problem of water infrastructure means the problem of service decline and suspension, and the factors affecting water service interruption can be largely divided into infrastructure aging, insufficient management, construction failure, and service awareness and low capability of local government officials. - However, the existing infrastructure management laws are centered on safety management, and there is a limit to overcoming deterioration/ disruption of water services, and supplementation is needed to improve water services within the existing legal system. - In particular, it is necessary to prepare a system to manage services other than safety in the basic infrastructure management plan, and legal and financial improvement measures for defining performance improvement allowance, securing allowance, and stable asset management. - In addition, it is necessary to review whether there are any problems in securing the capacity of local government officials and promoting innovative administration in connection with the suspension of local water services, such as the red water crisis in Incheon and the large-scale water supply crisis in Cheongju. Ⅳ. Policy Improvement Directions 1. Legal and institutional aspects ㅇ Measurement and improvement of safety grade of sewage system - Even though half of the causes of ground subsidence are damaged sewage pipes, safety grade measurement is impossible because the Special Act on the Safety Control and Maintenance of Establishments does not include sewage. Therefore, it is proposed to strengthen safety management by including sewage in the Special Act. Also, considering that local governments are responsible for the ownership and maintenance of sewerage, it is necessary to review ways to strengthen the technical diagnosis of the Sewerage Act and manage it by granting safety ratings. ㅇ Emphasize infrastructure service in the basic plan for infrastructure management - The basic plan for infrastructure management for 15 types of infrastructure is established by the Minister of Land, Infrastructure and Transport and is centered on safety management. However, in addition to safety, it is necessary to include the management from the perspective of services provided by facilities. According to a survey conducted in this study, local water and sewage officials also responded that the Ministry of Environment should actively participate in developing the basic plan of water infrastructure. Since the types and details of services provided by each facility are different, each ministry should actively participate in establishing the basic plan. ㅇ Legislation of performance evaluation in the Water Infrastructure Act - Under the Framework Act on Sustainable Infrastructure Management, performance evaluation criteria are set and implemented by individual laws related to each facility, but performance evaluation is not stipulated in water infrastructure-related laws such as water, sewerage, and river laws. Therefore, it is necessary to prepare performance evaluation regulations as soon as possible, conduct performance evaluation on all water infrastructure, and reflect them when establishing the second infrastructure management plan. ㅇ Improve asset management limitations and shift from general maintenance to service management - The establishment of a legal system, professional organizations and human resources, and continuous performance analysis are essential for stable asset management. However, according to the results of a survey of local officials, 2/3 of the respondents said it is difficult to implement asset management under the current legal system due to the absence of related laws, lack of expertise, and lack of manuals. Therefore, it is necessary for the Ministry of Environment to support the development of an integrated asset management system, preparation of step-by-step manuals and education, specialization of local government officials, and training of human resources. Even after the completion of the asset management pilot project currently underway by the Ministry of Environment, continuous performance analysis should be conducted, such as analyzing the effect of the project. In addition, it is reasonable to set the direction of the asset management in the Framework Act on Sustainable Infrastructure Management, and to enact specific provisions and guidelines in the Acts related to water infrastructure, such as the Water Supply Act, the Sewerage Act, and the River Act. The legislation of asset management does not simply mean systematic improvement of maintenance, but rather the transition of facility management from maintenance to service management. Therefore, efforts should be made to legally define the water service and its levels in each water infrastructure-related law, and to set and manage the level of water service goals. 2. Financial aspects ㅇ Clarifying the definition of performance improvement allowance - Since the definition of the allowance for performance improvement is omitted in the Framework Act on Sustainable Infrastructure Management, we propose to define it as “the amount accumulated to meet facility management goals and improve service levels through repair, change, and replacement of major structures that are difficult to secure performance due to aging facilities.” ㅇ Efforts to develop a system and secure provisions for improving performance and establishing financial plans - The purpose of the allowance for performance improvement is to secure necessary financial resources in advance in preparation for the aging of facilities, and the management entity is obligated to accumulate them. - The allowance for performance improvement can be secured by expanding local water and sewage special accounts, establishing new special accounts for old-infrastructure, establishing new charges for infrastructure usage, and raising fares. A survey of local officials was conducted on the related content. - There are pros and cons for each measure. It is necessary to introduce infrastructure use charges as soon as possible to secure financial resources for aging, and to consider using special accounts for insufficient financial resources. In the case of fares, it is necessary to break away from the policy stance of suppressing rate hikes in terms of price management, and it is desirable to establish and implement a mid- to long-term strategy to alleviate the impact of rate hikes. Specific measures to secure it should be prepared through further research in the future, and related social discussions should be conducted. ㅇ Utilization of retired infrastructure for private investment - About 20 years have passed since the introduction of private investment projects into domestic water infrastructure, and the management/ operation rights of many of those projects will expire from 2025. Therefore, it is necessary to prepare detailed regulations on old facilities at the end of the agreement period, and measures to induce private investment in old infrastructure need to be reviewed. 3. Operational aspects of the organization - In this study, 615 local water and sewage officials were surveyed on factors affecting innovation behavior, and those factors were analyzed through structural equations. The analysis results showed a different tendency from the characteristics shown in general private companies, and in particular, there was a negative correlation in terms of work importance and work compensation. - In this study, the direction of institutional design considering personal characteristics and the policy direction for organizational composition design considering the expertise and specificity of water and sewage work were proposed. However, since innovation behavior is greatly affected by the organizational characteristics and culture of each local government, there is not much part for the central government to intervene, and it will be difficult to improve with several policies in a short period. - Therefore, it is important to continue to pay attention at the long-term level and find policy plans suitable for regional characteristics.