기후변화와 자연재해의 2차적 영향을 고려한 수요자 중심 비상계획 수립방안 : 공항비상계획 사례를 중심으로

Abstract

Ⅰ. 서론 1. 연구의 배경 ？ 사회기반시설의 기후변화 적응대책 필요성 증가 ㅇ극한 기상현상 등으로 인한 재난 발생 빈도와 강도가 증가함에 따라 사회기반시설 관련 기후변화 적응 및 재난대응계획의 필요성이 높아지고 있음 ㅇ대표적인 사회기반시설인 공항은 입지와 이용객 규모 등을 감안할 때 기후 재난에 취약한 특성을 가지고 있어 효과적인 비상계획의 수립이 필요함 ？ 자연재해의 2차적 영향을 공항비상계획에 반영 필요 ㅇ2016년 폭설에 따른 제주국제공항 마비 사례는 국내 공항비상계획의 한계를 드러냄 ㅇ국내 비상계획의 경우 항공기와 시설물에 대한 물리적 영향 대책에 초점을 두고 있어 공항체류객에 대한 대책이 부족하지만, 해외 공항비상계획의 경우 공항 이용자의 복지나 소통방안 등을 포괄하고 있음 ㅇ자연재해의 영향을 고려하여 시설물에 미치는 1차적 영향과 함께 사람에게 미치는 2차적 영향을 평가하여 계획에 반영할 필요가 있음 2. 연구의 목적 ㅇ연구의 목적은 자연재해에 따른 2차적 영향을 포함한 복합적 영향 예측기법을 개발하는 것임 ㅇ세부적으로 공항비상계획에 대하여 수요자가 참여하는 워크숍 등 비상대책 수립 방법론을 마련하고 시범 운영하여 수요자 중심의 적응대책을 마련하고자 함 3. 선행연구 분석 ㅇ국제공항협의회는 공항비상계획 핸드북을 통해 공항의 비상상황에서 공항 관리자와 체류객에게 제공할 수 있는 비상용품 패키지에 대한 가이드라인을 제공함 ㅇ 공항비상계획 관련 선행연구 검토 결과, 제주 및 김포국제공항의 재난 대응체계가 공항체류객을 보호하고 지원할 수 있는 구체적인 계획이 부족하다고 지적되고 있음 ㅇ 반면 영국과 일본 등 해외의 공항비상계획에서는 취약계층에 대한 지원, 생존물품 비축, 전력, 통신 등 기초 기능 상실 시 대응계획 등이 구체화되어 있다는 점에서 국내와 대조적이며, 이러한 사례를 바탕으로 국내 공항비상계획의 개선방안을 모색할 필요가 있음 Ⅱ. 계획과 영향평가 1. 계획과 정책평가 ？ 정책성과 개념과 평가의 주안점 ㅇ논리모형은 투입 요소와 활동, 산출(또는 아웃풋), 아웃컴, 영향 등 단계별 논리 관계와 성과물을 파악하는 데 용이하여 정책 기획과 성과 관리, 평가 분야에서 널리 활용되고 있음 ㅇ 논리모형의 핵심 요소로서 정책 활동의 결과물로 아웃풋(output), 아웃컴(outcome), 영향(impact)이 있음 - 아웃풋이 정책 활동의 가장 직접적인 결과물이라고 한다면, 아웃컴은 아웃풋으로부터 파생되는 일종의 기대효과이고, 영향은 여러 아웃컴에 따라 일정 기간 이후에 점진적으로 변화가 나타나는 최종 결과의 성격을 가짐 ㅇ 정책평가 시 아웃풋에 대해서 투입 대비 산출 결과를 검토하는 효율성에 관심을 가진다면 아웃컴에 대해서는 정책의 효과성을 파악함 - 아웃풋 중심의 프로세스 평가가 사전 사업 계획의 의도에 맞는 아웃풋 도출 여부와 그 과정에 대하여 중점을 둔다면, 아웃컴 평가는 정책 대상 집단에 변화를 제공한 아웃컴 여부와 그 과정(달성도 수준, 방법 등)에 기반함 ？ 2차적 영향 및 연쇄적 영향 ㅇ영향평가 분야에서는 개발사업의 2차적 영향(secondary impact), 누적 영향, 영향 간 상호작용 등에 대한 고려가 강조됨 -간접적 영향 또는 2차적 영향은 어떤 개발사업에 의한 직접적인 결과가 아니지만 복잡한 상호작용을 거쳐 발생되는 것을 의미함 ㅇ기후변화 영향 관련 논의에서 제시되는 연쇄적 영향(cascading effect)은 기후변화로 인한 재난상황에 따라 사회경제의 각 부문별 예기치 않은 2차적 이벤트를 야기하는 파급효과를 가지는 것을 의미함 ㅇ재난에 의해서 발생 가능한 2차 영향이 무엇인지, 2차 영향들이 서로 어떻게 연쇄적 발생될 수 있는지, 2차 영향 관리를 위한 방안을 고려할 필요가 있음 2. 계획의 2차적 영향 ？ 2019년 호주 산불 사례 ㅇ2019년 9월 2일 호주 남동부 지방에서 발생하여 2020년 2월 13일 진화. 경제적 피해가 1,030억 호주달러(약 875조 원), 호주 국민의 80%가 직간접적으로 영향 ㅇ기후변화로 인하여 호주의 고온건조 기후가 강화되어 산불의 장기화에 영향을 미침 ㅇ산불 장기화로 생물다양성 감소와 멸종위기 심화, 산불로 인해 발생한 연기와 미세먼지는 호주의 대다수 국민들 건강에 영향, 도시 및 공항을 마비, 인접 국가의 대기질 저하 초래, 산불의 장기화로 인한 CO2 발생량 증가 및 비료효과를 일으켜 조류의 발생을 심화 ？ 청주폐수처리시설 침수 사례 ㅇ 2017년 7월 16일 집중호우로 청주 도심을 지나는 석남천이 범람하고, 청주 국가산업단지 공공폐수처리시설이 침수 ㅇ 전기시설의 침수로 인한 폐수처리시설의 가동 장기화는 폐수유입 차단으로 이어졌고, 이는 산업단지의 가동중단 요청으로 이어짐 ㅇ 처리시설과 공장의 가동중지는 직접적 경제적 영향뿐만 아니라 하류의 용수이용 제한 등의 간접적 경제피해로 연결. 환경문제 및 보건문제 야기 가능 3. 기후변화 적응계획의 예측평가 기법 ？ 기후변화 적응대책의 기후리스크 평가 ㅇ ？기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법？(이하, 탄소중립기본법)에 의해서 국가, 지방정부, 공공기관은 각각의 기후변화 적응대책을 수립 - ？탄소중립기본법？과 동법 시행령, 고시 및 지침 등에서 기후변화로 인한 영향 및 기후리스크를 평가하도록 함 - 국가, 지방정부 및 공공기관은 각 대책의 범위에 맞게 기후변화로 인한 영향 및 리스크를 분석하는데, 이때 문헌 고찰, 관련 전문가, 담당자(공공기관에 한함), 지역민 등 이해관계자 설문 등의 방법을 사용 - 오지 않은 하지만 곧 올 수 있는 기후변화로 인한 리스크를 도출하기 위해서는 이해당사자의 참여 등이 필요 ？ 국가 기후변화 적응대책에서의 기후영향 및 리스크 평가 ㅇ 국가 기후위기 적응대책은 국가의 기후적응 방향 설정을 위한 리스크 평가 - 환경부 주도로 관계부처 합동으로 수립되었고, 하위계획으로는 광역·기초지자체 기후변화 적응대책 세부시행계획이 수립됨 - 기후변화 영향 및 취약성 관련 참고문헌 스크리닝, 체계적 문헌 고찰, 리스크 구성 요소별(위해성, 노출성, 취약성) 구분 리스트 추출→검토 및 리스크 조정 등을 통해 6대 부문 84개 리스크로 확정 - 기후변화 노출-민감도-영향의 크기(방향) 형태로 정부의 기후변화 적응의 방향성을 제시 ？ 지자체 기후변화 적응대책에서의 기후영향 및 리스크 평가 ㅇ 지역의 특성과 지역민의 의견이 반영되어 실질적 적응이행을 위한 리스크 평가 - 광역지자체와 기초지자체에서는 국가 리스크 검토, 지역통계 및 설문조사, 지역취약성 평가 모형 활용, 종합평가 등을 거쳐 지역 리스크 도출 - 지역의 공간적 특성과 지역민의 의견이 반영된 지역 리스크 도출 ？ 공공기관 기후변화 적응대책에서의 기후영향 및 리스크 평가 - 사회기반시설을 기후위기로부터 보호하고, 시민안전 및 공공서비스 중단 방지 등을 위해 기관의 중·장기적인 관점에서 공공기관에 적응대책을 수립 - 공공기관은 사회기반시설의 기후변화 적응력 향상 및 탄력성(resilience) 확보를 위해 주요 시설물, 시설관리자, 공공서비스에 대해서 인적자원 및 내부자료를 활용하여 보텀업(bottom-up) 방식으로 리스크 도출 - 장기적 시설보완에서 매뉴얼 개선 등 비구조적 대책 등이 고려되지만, 기후변화로 인한 아웃컴(outcome)이나 영향(impact) 체화를 위한 과정은 부족 4. 참여형 계획수립 및 영향평가 필요성 ？ 계획 내용의 측면 ㅇ 불확실성이 높고 이해관계가 복잡한 미래 위험은 현대의 응용과학과 같은 정상과학으로는 예측 및 평가가 어려운 영역으로서 탈정상과학(post-normal science)이 필요한 영역임 - 탈정상과학은 미래 위험에 대비하기 위해 다양한 이해관계자가 모여 대화와 토론을 통해 서로 다른 경험과 가치를 조합하고 더 포괄적인 지식을 공동 생산하는 문제해결 전략을 의미함 ㅇ 참여형 계획수립 및 영향평가는 과학적인 전문지식으로 파악이 어려운 탈정상과학이 필요한 미래 위험을 고려하는 계획을 수립하는 데 필요함 ？ 계획 이행의 측면 ㅇ 서로 다른 인식과 관점을 가진 이해관계자들은 계획수립 과정에 참여함으로써 상호 소통하고 계획의 목표와 내용을 공유 및 조정하는 사회적 학습을 경험할 수 있음 ㅇ 이는 결정된 계획에 대한 수용성을 높이고 계획 이행의 효과성을 제고시킬 수 있음 Ⅲ. 공항비상계획 시범사례 적용 1. 기후변화와 공항 영향 ？ 기후변화로 인한 피해 사례 ㅇ최근 이상현상으로 인한 공항피해 사례가 증가하고 있음 ㅇ2008년 Spannair Flight의 추락, 뉴욕 과라디아공항 침수, 일본 간사이공항 침수 등의 사례가 있음 ？ 공항이 직면한 기후변화 위험 ㅇ21세기에 걸쳐 기후변화는 만성적인 위험뿐만 아니라 급성 위험을 증가시키고 있으며, 이러한 위험은 공항 운영에 중대한 영향을 미침 ㅇ해수면 상승, 폭풍 해일, 폭풍 강도 증가, 평균 및 극한 온도 변화, 강수량 변화, 변화하는 바람, 사막화 등 원인별 여러 가지 영향이 발생할 수 있음 ㅇ직접 피해뿐만 아니라 2차적 간접피해 또한 발생할 수 있음 ？ 공항에 대한 기후변화 영향 예측 ㅇ 공항산업의 피해를 금융적으로 파악하기 위해 배출시나리오에 따른 공항의 물리적 기후 관련 위험 정도를 예측한 연구가 수행됨 - 특별히 공항이 직면한 두 가지 주요 기후 관련 적응 위험에 대해 언급하고 있는데, 그것은 폭풍 해일로 인한 침수와 고온으로 인한 항공기 이륙 제한임 - 세계 상위 100대 공항 중 13개는 2100년까지 침수 위험이 증가할 것으로 예상 - 현재 여객 수송량 기준 세계 100대 공항 중 19개 공항은 이미 폭염에 취약한 상태인 것으로 분석 ㅇ 10개의 그리스 공항에서 온도와 바람 상태의 역사적 변화를 고려하여 이러한 변화가 미래 비행에서의 어떠한 영향이 있는지에 대한 연구를 진행 - 최소 온도가 증가하거나 또는 평균 역풍 구성요소가 감소하는 공항의 경우 기후변화가 이미 항공산업의 경제활동에 현저한 영향을 미침 ㅇ 알래스카 공공 인프라에 대한 기후변화의 영향을 정량화한 연구 - 공항, 철도, 파이프라인에도 피해가 관측되며, 사전 적응을 통해 총 예상 누적 지출이 RCP 8.5의 경우 29억 달러, RCP 4.5의 경우 23억 달러로 감소하였음 2. 시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍 ？ 2차적 영향 예측 및 평가 방법론으로의 활용가능성 ㅇ2차적 영향 예측 및 평가는 다양한 이해관계자들 간 대화와 토론, 설득과 타협을 통해 수립하고자 하는 계획의 영향을 예측할 수 있어야 함 ㅇ또한 논의를 통해 도출된 영향 예측 결과를 계획에 반영할 수 있는 형태로 체계화하는 것도 중요함 ㅇ시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍은 일반적인 퍼실리테이션 워크숍에 시스템 사고의 관점을 반영한 구조화 및 체계화 활동을 포함한 워크숍을 의미함 - 시스템 사고(systems thinking)는 문제를 만드는 단기적이고 직접적인 원인보다는 장기적이고 전체적인 관점에서 발생 메커니즘을 파악할 것을 강조하는 관점임 ㅇ 시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍은 다양한 이해관계자들이 시스템 사고를 통해 좁은 시야를 탈피하고 좀 더 확장된 시야와 더 장기적인 관점에서 계획의 2차적 영향을 예측하고 평가할 수 있도록 함 ㅇ 시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍은 2차적 영향 예측 및 평가를 구현하기 위해 활용 가능한 영향 예측 및 평가 방법론이라 생각됨 ？ 워크숍 프로그램 설계 시 활용 가능한 스크립트(script) ㅇ 시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍을 기획하는 경우 워크숍의 목적과 상황에 맞게 이미 제공된 스크립트를 선택 및 조합하여 활용할 수 있음 - 스크립트는 워크숍을 프로그램을 기획하는 데 활용할 수 있도록 안내하는 일종의 ‘활동 매뉴얼’ ㅇ 기대와 우려(Hope and Fear) 스크립트 - 워크숍 시작 시점에서 계획에 관한 기대치를 확인하고 공유하기 위한 목적으로 활용 가능한 스크립트 ㅇ 시간 그래프(Graphs Over Time) 스크립트 - 워크숍 초기 단계에서 핵심 문제에 관한 논의를 시작하기 위한 목적으로 수행하는 스크립트 ㅇ 변수 도출(Variable Elicitation) 스크립트 - 시스템 구조를 구체화하는 데 필요한 주요 변수를 토의하기 위한 스크립트 ㅇ 인과순환지도(Causal Loop Diagram) 구축 스크립트 - 주요 변수를 도출한 후 인과순환지도를 만들기 위한 스크립트 3. 2차적 영향평가 워크숍 설계를 위한 모의실험 ？ 모의실험 설계 ㅇ 시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍이 실제로 의도한 대로 잘 작동할 것인지 사전 점검하기 위해 모의실험을 시행함 ㅇ 모의실험은 해상풍력단지 건설 계획을 대상으로 진행함 ㅇ 모의실험을 통해 도출된 시사점을 바탕으로 공항비상계획을 대상으로 한 2차적 영향평가 워크숍을 설계하고자 함 ？ 모의실험 결과 ㅇ 모의실험으로 진행된 참여적 워크숍은 총 세 가지 프로그램으로 진행되었음 - 첫 번째 프로그램은 기대와 우려 스크립트를 활용한 활동이었으며, 해상풍력단지 건설 계획 관련 주요 이슈를 브레인스토밍하였음 - 두 번째 프로그램은 시간 그래프 스크립트에 기초한 활동으로, 해상풍력단지 관련 이슈 중 하나인 ‘일자리’를 중심으로 지역 일자리의 과거, 현재, 미래 변화에 대한 토의를 진행하였음 - 세 번째 프로그램은 변수 도출 및 인과순환지도 구축 스크립트에 기반한 그룹 토의로 진행되었으며, 해상풍력 관련 ‘일자리’와 관련된 주요 변수 간 관계 및 피드백 구조를 중심으로 토의함 ㅇ 참여자들은 인과순환지도를 구축하기 위한 그룹 토의를 통해 해상풍력 관련 주요 이슈와 일자리 관련 복잡한 영향관계를 예측하였으며, 기존에 미처 생각하지 못하였던 새로운 관점을 학습하는 경험을 함 ？ 모의실험을 통해 얻은 시사점 ㅇ 모의실험을 통해 시스템 사고에 기반한 참여적 워크숍 방법론의 적용가능성과 유용성 측면에서 세 가지 시사점을 도출하였음 - 첫째, 모의실험에서 활용한 시스템 사고에 기초한 참여적 워크숍 기법은 계획수립의 초기 단계에서 영향평가 스코핑 항목을 정하는 데 활용 가능한 기법임 - 둘째, 워크숍을 통해 논의된 내용을 활용하여 시스템 다이내믹스 정량적 모델 시뮬레이션을 구현한다면 좀 더 정교한 미래 영향 예측 및 평가도 가능함 - 셋째, 워크숍을 통해 참여자들은 기존에 미처 생각하지 못하였던 새로운 생각으로 의견이 발전되는 학습 경험을 하였음 ㅇ 2차적 영향 예측 방법을 설계할 때 고려해야 할 사항 두 가지를 파악함 - 첫째, 다양한 미래 영향을 파악하기 위해서는 가급적 서로 다른 지식과 경험을 가진 다양한 참여자를 초청하여 공통의 생각과 지식을 창출할 수 있도록 해야 함 - 둘째, 사건과 관련한 직접적이고 일차적인 영향이 아닌 간접적이고 누적적인 파급효과에 해당하는 2차적 영향까지 함께 예견하기 위해서는 시간의 흐름에 따른 미래 상황 변화를 고려한 토의 진행이 필요함 4. 공항비상계획 시범 워크숍 운영 ？ 워크숍의 기획 ㅇ 기후변화에 따른 비상상황을 고려한 공항비상계획 수립 과정에서 2차적 영향 항목을 도출하기 위한 시범 워크숍을 개최함 ㅇ 공항비상계획 수립을 위하여 분과위원회를 크게 ‘시설안전관리 분과위원회’와 ‘이용자 안전·안심 분과위원회’로 나누고, 이용자 안전·안심 분과위원회가 수요자의 다양한 의견을 공항비상계획에 반영하기 위하여 워크숍을 개최하는 상황을 설정함 ㅇ 단시간 내 효과적인 의견수렴을 위하여 몇 가지 상황이 가정됨 - 2030년 12월 25일 성탄절에 100년 만의 기록적인 폭설이 한반도와 공항 주변을 덮친 상황에서 때마침 동계 패럴림픽 개최로 세계 각국에서 많은 장애인 패럴림픽 참가자가 한국을 방문한 상황이 가정됨 ？ 워크숍 운영 과정 ㅇ 워크숍은 개요 설명, 브레인스토밍, 영향 구조화, 평가 및 토의 등 네 가지 과정으로 운영됨 - 설명 단계에서는 본격적인 워크숍 운영 전에 워크숍의 목적과 설정된 상황에 대한 사전 설명을 제공 - 각 조별 브레인스토밍을 통해 비상상황에서 공항 이용객에게 일어날 수 있는 영향 검토 및 영향을 구조화하여 항목을 도출 ？ 토론 전 개인별 의견과 토론 과정에서 나온 촉발된 의견을 구분하고, 중간 과정에 퍼실리테이터가 의견 촉진을 위하여 질문을 던지는 과정을 거침 - 각 조별로 도출된 항목을 모아 공통 항목을 만들고, 항목별 심각도와 발생가능성에 대한 평가와 토의 진행 ？ 워크숍 결과 ㅇ 브레인스토밍 과정을 통해 각 조별 영향 항목이 구조화되었음 - A조는 폭설 영향에 대해서 소통문제, 생존물품, 정전, 의료서비스, 통신 두절, 취약계층 보호, 질서유지 등 총 7가지 항목으로 범주화를 수행 - B조는 공항 외부 영향, 업무, 안전, 건강, 위생/환경, 자원, 공간 등 7가지 항목이 도출되었음 ㅇ 조별 논의 결과를 바탕으로 공통적으로 도출된 항목들은 보건의료, 소통 및 정보, 공간 부족, 치안, 취약계층 영향, 생존물품, 정전, 통신 두절 등 총 8가지이며 각각의 영향 항목에 대해서 그 발생가능성과 심각성을 개인별로 평가함 5. 시범 워크숍 평가 ？ 운영 평가 ㅇ 참가자 개인의 의견에서 브레인스토밍이 시작되었지만, 진행 과정에서 참가자 간 상호 토의를 바탕으로 새로운 의견들이 촉발되는 효과가 있었음 ㅇ 워크숍 운영 시 참가자 간 논의가 진전되지 않을 때 퍼실리테이터가 새로운 질문을 제공하면서 참가자의 토의를 촉진할 수 있었음 ㅇ 모의실험으로서의 한계와 향후 과제가 도출됨 - 다양한 이해관계를 포괄하지 못하여 취약계층의 입장에서 보다 폭넓은 의견이 제시되지는 못하였으며, 향후 취약계층 집단별로 세분화하여 워크숍 수행 필요 - 연구진이 준비한 재해 시나리오 자료의 내용이 참가자의 상상력을 충분히 이끌어 내기에 부족한 측면이 있어 참가자의 이해를 높이기 위한 시청각 자료 등 다양한 도구를 활용 필요 ？ 토의 과정의 유형화 ㅇ 시범 워크숍 결과로 확인된 영향의 구조화 결과를 유형화하면 네 가지로 정리됨 - 기존 공항비상계획의 경우 항공기나 시설물 등에 대한 물리적 영향을 중심으로 고려되었다면, 시범 워크숍에서 사람에 미치는 영향을 확인 - 개인별 의견 제시 과정에서는 논의되지 않았으나 토의 과정에서 다른 사람의 의견으로 촉발된 의견 도출 - 퍼실리테이터가 질문을 제기하는 촉진자 역할을 통해 참가자의 의견 제시가 활발해지는 지점 확인 - 마지막으로 영향 항목 간의 연쇄적인 영향관계를 통해 기존의 비상상황 통제계획 범위를 넘어선 복합재난의 가능성 도출 ？ 최종 항목 도출 ㅇ 최종적으로 공항 비상상황 시 이용자 안전 및 안심 관련 항목으로 소통 정보, 보건의료, 치안 질서, 정전, 생존물품, 취약계층 등 6가지로 도출하였으며, 추가로 이러한 항목들이 복합재난의 성격으로 연쇄적인 영향을 미치거나 동시에 출현하는 극한 상황이 고려될 수 있음 ㅇ 이러한 항목들을 바탕으로 이용자 안전 안심대책과 극한 상황 대응대책을 기존 물리적 영향 대책 중심의 공항비상계획에 추가하여 계획을 수립하는 것이 필요 Ⅳ. 결론 1. 워크숍 방식의 필요성 및 운영 효과 ？ 워크숍 방식의 필요성 ㅇ공항비상계획 개선을 위한 워크숍 방법론 개발 및 시범운영 결과, 탈정상과학의 영역에서 2차 영향을 평가하는 워크숍 방식의 세 가지 필요성이 확인됨 - (사람에 미치는 영향 도출) 기존 공항비상계획에서 보완이 필요한 사람에 미치는 영향을 도출하는 데 있어 워크숍 방식이 효과적임 - (2차 영향의 복합성 고려) 워크숍 설계 시 재해 지속시간과 강도 등의 시나리오를 구성하여 2차 영향의 복합적이고 연쇄적 영향을 파악할 수 있음 - (숙의적 논의 방식의 효과) 참가자 각자의 기존 지식이나 경험이 상호 토의와 퍼실리테이터의 촉진 과정에서 다양한 영향 항목 도출 및 영향 간의 연관성 등이 표면화될 수 있음 ？ 워크숍 시범운영의 효과 ㅇ 시설물, 항공기에 대한 물리적 영향 중심의 기존 공항계획과 달리 이번 워크숍 수행 결과 폭설 발생 시 공항 이용자에게 미치는 6가지 영향 항목이 확인됨 - 주요 영향 항목은 ① 소통 정보, ② 보건의료, ③ 치안 질서, ④ 정전, ⑤ 생존물품, ⑥ 취약계층임 ㅇ 영향 항목 도출 과정에서 네 가지 효과가 발견됨 - 첫째, 시설 이용자가 논의 주체로 참여하여 이해관계자의 관점에서 체감할 수 있는 영향 항목을 도출하였다는 점임 - 둘째, 토의 과정에서 다른 사람의 의견으로 유사한 대상을 연상하거나 인과관계에 있는 영향에 관한 논의가 촉발되었다는 점임 - 셋째, 퍼실리테이터의 질문을 통해 직접적인 불편이나 피해에 대한 영역에서 다른 영역으로 논의가 촉진되었다는 점임 - 넷째, 영향 간 상호의존성에 따라 기존 비상상황의 통제계획 범위를 넘어선 연쇄적인 영향관계의 가능성이 확인되었다는 점임 2. 정책 제안 ？ 공항비상계획 수립 매뉴얼 ㅇ공항비상계획 수립 절차는 1단계 비상계획 준비, 2단계 상황 검토 및 항목 도출, 3단계 영향 예측, 4단계 대책 마련으로 구성될 수 있음 - (1단계) 기술전문가 영역과 수요자 영역을 고려하여 각각 기술 분과위원회와 이용자 분과위원회를 구성하고 이해관계자 분석을 통해 대표성 있는 이용자 분과위원회 참석자를 선정함 - (2단계) 이용자 분과위원회가 주최하는 워크숍을 운영하여 브레인스토밍을 통해 비상상황에서 공항 이용객에게 일어날 수 있는 영향을 살펴보고, 항목별로 발생가능성과 영향의 심각성을 평가함 - (3단계) 워크숍 결과에 대한 전문가의 과학적 영향 예측을 수행하고, 그 결과는 이용자 분과위원회에 피드백하여 평가 결과에 대한 논의를 거치도록 함 - (4단계) 3단계에서 제시된 영향을 최소화하기 위하여 대책 마련을 논의하며, 이때 이해관계자 워크숍을 실시하여 대책의 적절성을 검토하는 방안도 고려할 수 있음 ㅇ 워크숍 세부 운영조건으로 참가자 토의 방식과 퍼실리테이터 진행방식을 설정해야 함 - 참가자 토의 방식으로는 참가자 간 상호 존중, 동등한 발언 기회 제공, 토의 기능 활성화를 위한 규칙이 마련되어야 함 - 퍼실리테이터 진행방식으로 의제 제공, 토의 촉진, 결과의 구조화가 고려되어야 함 ㅇ 워크숍 결과를 토대로 기존 공항비상계획 매뉴얼 항목에 대하여 다음과 같이 개선방안을 제안함 -첫째, 항공기 등 시설에 대한 항목은 항공기, 시설, 테러 대책으로 통합함 -둘째, 이용자 안전/안심 항목을 신설하며, 세부항목으로는 소통/정보, 보건/의료, 치안/질서, 정전, 생존물품이 포함되며, 특히 취약계층에 대한 배려항목을 따로 마련함 - 셋째, 극한/복합재난 대책항목을 새롭게 제안함 ？이는 설계용량을 넘는 경우, 관리기능이 상실된 경우, 복합재난으로 인하여 기존 매뉴얼을 적용할 수 없는 경우 등을 포함하며 다양한 시나리오 브레인스토밍을 통해서 대응대책을 마련해야 함 ？ 환경영향평가제도 개선방안 ㅇ환경영향평가는 개발사업으로 인한 2차적 영향이나 건강하고 쾌적한 국민생활을 고려하는 경우가 매우 적어 워크숍 활용방안 등을 환경영향평가에 접목하는 방안을 제안함 -첫째, 보건복지부, 교육부, 노동부 등 사회분야 부처 및 지자체의 관련 계획에서 목표하고 있는 국민생활 기준 등을 고려하여 환경보전목표를 다양화하는 방안을 제안함 -둘째, 본 연구 결과를 토대로 스코핑 단계에서 이해관계자 워크숍을 추진하여 다양한 2차적 영향, 사회적 영향 등을 평가항목으로 선정할 수 있도록 스코핑을 활성화하는 방안을 제안함 -셋째, 공청회 운영방식을 다양화하고, 숙의적인 토의가 가능한 이해관계자 워크숍 방식 등을 활용하여 주민 등의 의견수렴을 다양화하는 방안을 제안함

Ⅰ. Background and Aims of Research 1. Background of research ？Increased need for climate change adaptation plans for social infrastructure ㅇ In preparation for the increase in the frequency and intensity of disasters due to extreme weather events, it is necessary to improve the emergency plan of the airport, as a representative social infrastructure. ？Secondary effects of natural disasters need to be reflected in airport emergency plans ㅇCompared to overseas cases, domestic airport emergency plans need to be improved as there are not enough measures for airport users, such as human welfare or communication measures, in addition to facilities in case of a natural disaster. 2. Aims of research ？The research aims to develop a method for predicting complex impacts, including secondary impacts from natural disasters. ㅇIn detail, a workshop methodology in which users participate in airport emergency plans is prepared and pilot-applied to prepare customer-oriented adaptation measures. Ⅱ. Planning and Impact Assessment 1. Evaluation of the plan ？Concept of policy performance and evaluation ㅇAccording to the logic model widely used in the field of policy planning, management, and evaluation, policy activities produce outputs and outcomes, impact (long-term outcome). ㅇ Output evaluation focuses on the efficiency of examining output versus input, and output evaluation focuses on policies’ effectiveness. ？ Secondary and cascading effects ㅇIn the impact assessment, consideration of the secondary impact, cumulative impact, and interaction between impacts of development projects is emphasized. ㅇThe cascading effect presented in the field of the impact of climate change means that it has a ripple effect that causes unexpected secondary events in each social and economic sector depending on the disaster situation caused by climate change. ㅇIt is necessary to consider what secondary impacts can occur from a disaster, how they can be chained together, and measures for managing secondary impacts. 2. The cases of secondary effects of the plan ？ Australian bushfires (2019) ㅇ It occurred in southeastern Australia on September 2, 2019, and evolved on February 13, 2020. Economic damage is 103 billion Australian dollars, and 80% of Australians are directly or indirectly affected. - Prolonged forest fires reduce biodiversity and exacerbate the extinction crisis. Smoke and fine dust affect the health of most Australians, paralyze cities and airports, cause air quality deterioration in neighboring countries, and increase CO2 emissions. ？ Flood of Cheongju Wastewater Treatment Facility (2017) ㅇOn July 16, 2017, due to heavy rain, Seoknamcheon overflowed, and public wastewater treatment facilities in the Cheongju National Industrial Complex were flooded. ㅇSuspension of operation of wastewater treatment facilities and subsequent suspension of operation of factories leads to direct economic impact and indirect economic damage, such as restriction of water use downstream, and may cause other environmental and health problems. 3. Climate risk assessment of adaptation plans in Korea ？ According to ？FRAMEWORK ACT ON CARBON NEUTRALITY AND GREEN GROWTH FOR COPING WITH CLIMATE CRISIS(2023)？, the state, local governments, and public institutions establish their own climate change adaptation plans. ㅇEvaluate impacts and climate risks due to climate change at each level to establish adaptation plans for national, local governments, and public institutions. ㅇIn National Governmental level, 84 risks in 6 sectors were identified as national climate risks in the National Climate Crisis Adaptation Plan. ㅇIn the plan of local governments, Risk assessment for practical adaptation by reflecting the regional characteristics and the opinions of residents through national risk review, regional statistics and survey, vulnerability. ㅇPublic institutions assess climate change risks in the fields of facilities, facility managers, and public services to improve the adaptability of social infrastructure to climate change and secure resilience by utilizing human resources and internal data. 4. Necessity of participatory planning and impact assessment ？ Aspects of the content of the plan ㅇFuture risks with high uncertainty and complexity are difficult to predict and evaluate using normal science, such as modern applied science, so they require post-normal science. ㅇ Participatory planning and impact assessment are a way of post-normal science in which a plan that considers future risks can be established, which is hardly grasped with scientific expertise. ？ Aspects of plan implementation ㅇParticipatory planning allows stakeholders with different perspectives to communicate with each other. It can foster social learning processes by sharing their goals and adjusting the expectations for the plan. ㅇThis can increase the level of public acceptance of the plan and help to enhance the effectiveness of plan implementation. Ⅲ. Pilot Application of Airport Contingency Plan 1. Impact of climate change on airports ？ Prediction of climate change impacts on airports ㅇdamage to airports due to climate change, such as the crash of a Spanair flight in 2008, flooding at New York’s LaGuardia Airport, and flooding at Kansai International Airport in Japan. ㅇThe degree of physical and climate-related risks of airports according to emission scenarios was analyzed to identify the financial damage to the airport industry. ㅇA study analyzed how historical changes in temperature and wind conditions at 10 Greek airports changes would affect future flights. ㅇAccording to a study quantifying the impact of climate change on Alaska’s public infrastructure, the damage is also observed on airports. The total estimated cumulative expenditure through pre-adaptation is $2.9 billion for RCP 8.5 and RCP 4.5 decreased to $2.3 billion. 2. Participatory systems thinking workshop ？Applicability as a secondary impact prediction and evaluation methodology ㅇPrediction and evaluation of secondary impacts should rely on deliberative dialogue and discussion, persuasion, and compromise among various stakeholders to predict the future risks and possible effects of the plan alternative. ㅇParticipatory systems thinking workshop refers to facilitation workshops including activities fostering participants’ systems thinking. -The workshop targets to predict and evaluate the secondary impacts of the suggested plan alternative and make a more risk-inclusive plan. -Stakeholders with different specialties and backgrounds are invited to the workshop. -The workshop comprises activities to facilitate the participant's systems thinking, which encourages people to take a broader and long-term perspective instead of a narrow and short-term perspective and foresee possible futures resulting from the planned alternative. ？ Scripts for designing workshop program ㅇSince there are already publicly published scripts for designing participatory systems thinking workshops, any person planning participatory systems thinking workshops can utilize the scripts according to their purpose and the situation for the workshop. 3. Preliminary workshop for the design of the participatory secondary impact assessment workshop ？ Workshop design and results ㅇA preliminary workshop was conducted to confirm in advance whether the participatory system thinking workshop would proceed as intended. -In the preliminary workshop, the future impact of the offshore wind power plant construction plan was the topic of the program. ㅇParticipants took part in the group activities to build a causal loop diagram. They discussed complex interdependent relationships between major issues related to offshore wind power development, and local jobs in the place to be built the wind power plant. Through the program, they had opportunities to learn new perspectives that had not been thought of before. ？ Implications from the preliminary workshop ㅇ The preliminary workshop confirmed three aspects for the applicability and usefulness of the participatory systems thinking workshop. -First, the participatory systems thinking workshop can be applicable to determine scoping items of impact assessment in the early stage of planning. -Second, if the quantitative systems dynamics model is developed from the discussion in the workshop, a more sophisticated impact assessment would be possible to conduct. -Third, the workshop is useful for people to experience learning processes in which new ideas are developed that had not been thought of previously. ㅇIdentified two things to consider when designing a participatory secondary impact assessment workshop. -First, to identify unpredictable future impacts, it is necessary to invite participants with different knowledge and experiences. -Second, to foresee not only the direct and primary impact but also the secondary impact corresponding to the indirect and cumulative ripple effects it is necessary to conduct discussions that take into account time dimension that is the changes situations over time. 4. Pilot workshop for airport emergency plan ？ Workshop planning ㅇA pilot workshop was held to derive secondary impact items in establishing an airport emergency plan considering emergencies due to climate change. ㅇIt is assumed that the user safety and security committee holds a workshop to reflect various opinions of users on the airport emergency plan. -(Other assumptions) On Christmas Day, December 25, 2030, a record-breaking snowfall hit the Korean Peninsula and the airport area, and many Paralympic participants from around the world visited Korea due to the Winter Paralympic Games being held just in time. ？ Workshop operation ㅇ The workshop is operated in four stages: overview, brainstorming, impact structuring, evaluation, and discussion. -In the explanation stage, a preliminary explanation of the workshop’s purpose and the set circumstances is provided prior to the full-scale operation of the workshop. -Through brainstorming for each group, items were derived by examining and structuring possible impacts on airport users in emergencies. -Gather the items derived from each group to create a common item, and evaluate the severity and possibility of occurrence for each item. ？ Workshop results ㅇ Through the brainstorming, the impact items for each group were structured. ㅇBased on the results of group discussions, 8 items were commonly derived: health care, communication and information, lack of space, public order, impact on the vulnerable, survival goods, blackout, and communication loss. Each impact item’s probability of occurrence and severity were assessed individually. 5. Evaluation of pilot workshops ？ Operational evaluation ㅇBrainstorming started with the opinions of individual participants, but in the process, it triggered new views based on mutual discussions among participants. ㅇWhen the debate among participants did not progress during the workshop, the facilitator was able to facilitate the discussion by providing new questions. ㅇLimitations as a simulation experiment and future tasks were drawn. -It was impossible to present a broader range of opinions from the perspective of the underprivileged due to the inability to cover various stakeholders. -As the contents of the disaster scenario data prepared by the research team are insufficient to fully draw out the participants’ imagination, it is necessary to use various tools, such as audiovisual materials, to enhance the participants’ understanding. ？ Typology of the discussion process ㅇStructuring the impacts identified as a result of the pilot workshop can be categorized into four types. -In the case of existing airport contingency plans, if the physical impact on aircraft or facilities was considered, the impact on people was confirmed at the pilot workshop. -Derivation of opinions that were not discussed in the process of presenting individual opinions but were triggered by the opinions of others in the discussion process. -The facilitator plays the role of a promoter to raise questions to identify the point at which participants’ opinions are actively expressed. -Lastly, the possibility of a complex disaster beyond the scope of the existing emergency control plan was derived through the chain of impact relationships among the impact items. ？Deriving final items ㅇFinally, 6 categories were identified: communication information, health care, public order, power outage, survival water dance, and vulnerable groups related to user safety in an airport emergency. Extreme situations that affect or occur concurrently may be considered. ㅇBased on these items, it is necessary to establish a plan by adding measures for user safety and response to extreme situations to the existing airport emergency plan centered on physical impact measures. Ⅳ. Conclusion 1. Necessity and operational effects of the workshop method ？ Need for a workshop method ㅇAs a result of the workshop methodology development and pilot operation to improve the airport contingency plan, three needs for a workshop method to evaluate the secondary impact in the field of post-normal science were identified. -(Derivation of impact on people) The workshop method effectively derives the impact on people who need supplementation from the existing airport emergency plan. -(Considering the complexity of secondary impacts) When designing a workshop, scenarios such as the duration and intensity of disasters can be constructed to identify complex and serial secondary effects. -(Effect of deliberative discussion method) In the mutual discussion and the facilitator’s promotion, various items and correlations between influences may surface. ？ Effects of workshop pilot operation ㅇUnlike existing airport plans that focus on physical effects on facilities and aircraft, this workshop identified six items of impact on airport users in the event of heavy snowfall. -The impact items are ① communication information, ② health care, ③ public order, ④ power outages, ⑤ survival goods, and ⑥ the vulnerable. ㅇIn the process of deriving impact items, four effects were found. -First, the facility user participates as a subject of discussion and derives impact items that can be felt from the stakeholders’ perspective. -Second, discussions on the association of similar objects with the opinions of others or the causal effect were triggered. -Third, the facilitator’s question induced people to pay attention to the part that needed more discussion, moving away from the part where there was direct inconvenience or damage. -Fourth, the interdependence between effects confirmed the possibility of a chain effect relationship beyond the scope of the existing emergency control plan. 2. Policy suggestions ？ Airport Emergency Plan Establishment Manual ㅇThe process of establishing an airport emergency plan can consist of(Phase 1) emergency plan preparation, (Phase 2) situation review and item identification, (Phase 3) impact prediction, and (Phase 4) preparation of countermeasures. -(Phase 1) Considering the technical expert’s area and the user’s area, a technology subcommittee and a user subcommittee are formed, respectively, and representative participants in the user committee are selected through stakeholder analysis. -(Phase 2) Operate a workshop hosted to examine possible impacts on airport users in emergencies through brainstorming and evaluate the likelihood of occurrence and severity of impacts for each item. -(Phase 3) Experts predict the scientific impact of the workshop results, and the results are fed back to the user committee to discuss the evaluation results. -(Phase 4) Discuss measures to minimize the impact suggested in phase 3; at this time, a stakeholder workshop may be held to review the appropriateness of the measures. ㅇParticipant discussion method and facilitator mode must be set as detailed conditions for workshop operation. -As for the participant discussion method, rules for mutual respect between participants, equal opportunity to speak, and activation of the discussion function must be established. -As for the facilitator’s proceeding method, the facilitator should consider providing an agenda, facilitating discussions, and structuring the results. ㅇBased on the workshop results, the following improvement measures are proposed for the items in the existing airport emergency plan manual. -First, items related to facilities, such as aircraft, are integrated into aircraft, facilities, and counterterrorism measures. -Second, user safety/safety items are newly established, and detailed items include communication/information, health/medical care, public safety/order, power outages, and survival goods. In particular, consideration items for the vulnerable are prepared separately. - Third, new measures for extreme/complex disasters are proposed. ？ This includes cases where the design capacity is exceeded, management functions are lost, and existing manuals cannot be applied due to complex disasters, and countermeasures must be prepared through brainstorming for various scenarios. ？ Environmental Impact Assessment System Improvement Plan ㅇ Environmental impact assessments rarely consider secondary impacts from development projects or healthy and pleasant people’s lives. Therefore, it is proposed to apply workshop methodology to environmental impact assessments. -First, it is proposed to diversify environmental conservation goals by considering the people’s standard of living targeted by relevant plans of social sector ministries and local governments. -Second, based on the results of this study, it is proposed to promote stakeholder workshops at the scoping stage to activate scoping so that various secondary impacts and social impacts can be selected as evaluation items. -Third, it is proposed to diversify the method of operating public hearings and collecting opinions from residents by utilizing stakeholder workshops that enable deliberative discussions.