수익자 부담원칙 실현을 위한 정책 개선방안

Abstract

제1장 서론 제1절 연구의 배경 및 목적 1. 배경 오늘날 환경오염 및 환경훼손과 관련한 문제는 점차 광역성과 복잡성이 커지고 있다. 이에 따른 환경정책 시행 및 환경시설의 설치 및 관리와 관련하여 이해관계가 매우 첨예하게 대립하는 등 다른 정책 분야와 비교하여 정책적 효과를 검증하는 것도 쉽지 않다. 그럼에도 불구하고 과학적이고 객관적인 정보와 수많은 이해관계자를 지닌 환경정책은 목표에 따라 명확한 원칙과 기준을 요구받고 있다. 환경법상의 기본 원칙도 점차 복잡한 전개 양상을 보이고 있다. 초기 환경문제 해결을 위한 재원은 기본적으로 조세에 의해 충당되었다. 즉 모든 국민이 공평부담의 원칙에 따라 환경재정을 충당하였다. 이를 일반적 공동부담의 원칙이라고 한다. 세금에 의해 조달되는 공공재정을 통해 환경정책 추진을 위한 소요 비용을 조달하는 것이다(이영채, 2007, p.76-77). 이와 같은 조세에 의한 공공재정 정책은 1960년대에는 환경 이외의 영역에서도 유사하게 적용되었다. 그 이유는 아직 사회가 각 부문별로 분화되기 이전이라 이해관계자가 첨예하게 대립되지 않았기 때문에 각 분야별 정책시행에 소요되는 재정수단을 보편적인 조세에 따라 충당해도 별문제가 없었기 때문이다. 그러나 사회가 고도화되고 특정 정책으로 인한 이해관계자가 점차 분화되면서 정책시행의 구체적 원인과 결과를 근거로 그 책임부담을 누구에게 지울 것인가에 관하여 사회갈등이 야기되고 있다. 즉 조세를 통한 기존의 획일적인 부담체계가 공평한 것인가에 대한 형평성 논란이 끊임없이 제기되고 있는 것이 현실이다. 특정 정책의 시행으로 혜택을 보는 자와 그렇지 않은 자, 사회적 피해를 야기한 자와 피해를 당한 자 등이 대립되어 나타나는 사회적 갈등은 사회 전 분야로 확대 심화되고 있다. 이에 대한 해결책으로 제반영역에 점차 원인자 부담원칙 또는 수익자 또는 사용자 부담원칙 등이 추가되어 사회문제의 해결을 추구하거나 재원 마련을 위한 재정부담원칙으로 시행되기 시작하였다. 환경법도 이에 맞추어 발전되어 왔다. 오염원인자 책임원칙도 ’90년 제정된 「환경정책기본법」에 도입되면서 비로소 환경법의 기본원칙으로 자리매김하게 되었다. ’90년 「환경정책기본법」 제정 당시에는 현행법과 달리 제7조에 “오염원인자 비용 부담책임”이라고 하면서 “자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염의 원인을 야기한 자는 그 오염의 방지와 오염된 환경의 회복 및 피해구제에 소요되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다”고 규정하였다. 이후 현행법과 같이 “오염원인자 책임원칙”으로 규정된 것은 ’99년 「환경정책기본법」이 개정된 이후부터이다. 그리고 개별법으로서 ’96년 제정된 「토양환경보전법」에서도 “토양오염으로 인하여 피해가 발생한 때에는 당해 오염원인자는 그 피해를 배상하여야 한다(동법 제23조)”고 하여 토양오염원인자의 배상책임에 관하여 규정하고 있다. 이와 같은 국내 입법의 태도는 이미 70년대부터 국제적으로 확립된 오염원인자 책임원칙을 수용한 결과이다. ’70년대 유럽에서 월경성오염문제(transboundary pollution)에 대한 대응원칙으로 경제협력개발기구(OECD)가 정립한 오염자부담의 원칙은 오늘날 국제환경법상의 기본원칙으로 인정되고 있다. 현행 「환경정책기본법」에서는 “자기의 행위 또는 사업활동으로 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 발생시킨 자는 그 오염·훼손을 방지하고 오염·훼손된 환경을 회복·복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 드는 비용을 부담함을 원칙으로 한다”라고 규정하고 있다. 이와 같은 오염원인자 책임원칙은 책임의 범위를 오염된 환경에 대한 복원이나 피해구제 비용 부담에 원칙적으로 한정하고 있으며, 오염으로 인한 직접적이고 측정 가능성이 높은 비용만 부담하고 간접적이며 확인하기 어려운 비용은 부담하지 않기 때문에 그 적용에 한계가 있다. 이와 별개로 특정 정책의 시행으로 이익을 얻는 자가 있는 경우 정책의 시행에 소요되는 비용 등을 부담하게 하는 수익자 부담의 원칙(beneficiary pays principle)은 조세재원 마련을 위한 기본원칙이다. 현행 헌법상 조세 기본원칙으로서 조세법률주의(제59조)와 조세평등주의가 인정되며, 특히 수익자 부담원칙은 조세평등주의에 따른 전형적 원칙이다. 환경정책의 시행과 관련하여 이익을 얻는 수익자들이 환경정책사업에 소요되는 사업비용의 전부 또는 일부를 부담하게 하여야 한다는 수익자 부담의 원칙은 특정한 환경시설의 설치 또는 운영과 관련된 경우가 많다. 이 원칙은 지난 몇 년간 한국의 환경정책 수립 과정에서 도입되어야 할 주요 원칙으로 논의되어 왔고(한상운, 2017), 이어 「환경정책기본법」에는 2021년 1월 관련 조항인 ‘수익자 부담원칙(제7조의2)’조항이 신설되었다. 국제적으로는 기후변화에 대한 책임과 관련하여 ’94년 유엔기후변화협약(UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change)에서 ‘공동의 그러나 차별화된 책임’의 원칙을 수용하고 이와 더불어 기후정의의 실현을 위한 부분적 원칙으로서 수익자 부담원칙을 수용한 바 있다(Clare Heyward, 2021). 그러나 이것은 국제적 책임분배에 관하여 탄소배출로 이익을 얻은 선진국에게 일정 부분 그 책임을 부담하게 한다는 점에서 의미가 있지만 수익자 부담 원칙의 국내 시행에 따른 적용과는 거리가 있다고 본다. 환경 분야에 수익자 부담원칙을 도입한 배경 중 하나는 과거에는 보전 및 보호의 대상이었던 환경이 현재는 인간에게 서비스를 제공해주는 것으로 점차 인식이 변화함에 따라 환경정책의 패러다임 전환도 요구된다는 점이다. 「환경정책기본법」상 수익자 부담원칙이 도입되기 이전에 이미 개별법에서는 수익자 부담원칙에 따른 각종 정책이 시행되고 있었다. 대표적으로 「4대강 특별법」의 개별 법률에 물이용부담금과 같이 환경으로부터 이익 및 혜택을 얻는 자가 그 비용을 부담하도록 하는 제도들이 시행되고 있었다. 수계와 관련해서, 상류 쪽의 상수원 수질보호를 위한 행위규제로 인하여 깨끗한 물을 공급받는 혜택을 하류에서 누리고 있다는 점에서 하류 지역주민에게 부담금을 부과하는 것이 공평부담 원칙에 충실하기 때문이다. 이와 같은 수익자 부담원칙이 체계적으로 확대 적용되기 위해서는 개별법이 아닌 「환경정책기본법」에 규정해야 한다는 필요성이 제기되었다. 또한 환경정책 집행에 필요한 재원을 조성하기 위해 수익자가 있는 경우 환경정책 일반을 통해 그 재원 부담을 분배하는 것에 관하여 환경 분야별로 구체적 검토가 필요한 시점이 되었다. 아래 표에서 보듯이 환경정책의 여러 원칙들, 특히 오염자 책임의 원칙과 더불어 수익자 부담의 원칙이 시행됨에 따라 분야별 수익자 부담원칙의 적용 범위와 현황을 시급히 파악할 필요가 있다. 또한 향후 개별 영역에서 수익자 부담원칙 구현을 위한 구체적인 정책 방향 제시가 필요하다고 본다. 2. 목적 「환경정책기본법」에 신설된 ‘수익자 부담원칙’의 시행에 따라 환경 서비스로 인하여 그 편익이 모든 사람에게 돌아가는 경우도 있지만, 편익이 특정인에게 구체적이고 직접적으로 발생하는 경우에는 그 이익과 혜택을 얻는 수익자가 환경서비스에 대한 비용을 부담하게 함으로써 공평부담의 원칙을 실현할 필요가 있다. 이 과정에서 물 이용, 생태계서비스 제공, 폐기물처리, 기후변화 대응 등 개별 분야에 수익자 부담원칙을 적용하면, 중앙정부, 지방자치단체, 민간 부문 차원의 갈등이 발생할 것으로 예상된다. 본 연구의 목적은 수익자 부담원칙의 개요와 입법 경과, 요건과 적용 기준을 종합적으로 검토한 후, 수익자 부담원칙이 적용될 수 있는 개별 분야의 내용을 파악하고, 관련 문제점 등을 도출하는 것이다. 이어 개별 영역의 수익자 부담원칙을 향후 구현하기 위한 연구과제 및 정책 방향을 제시하고자 한다. 제2절 연구의 범위 및 방법 1. 연구 범위 「환경정책기본법」에 신설된 ‘수익자 부담원칙’의 시행에 따라 환경 정책의 분야별 수익자 부담원칙의 적용 범위와 문제점을 파악할 필요가 있다. 제1장 서론에서는 연구의 배경과 목적을 소개하고, 이어 연구의 범위와 연구 방법을 소개한다. 제2장 본론에서는 연구의 배경과 목적에 따라서 수익자 부담원칙의 개요와 입법 경과, 수익자 부담원칙의 요건과 적용 기준을 전반적으로 검토한다. 제3장에서는 수익자 부담원칙의 분야별 적용 현황 및 내용을 검토한다. 구체적으로 수익자 부담원칙을 반영한 현행 법제도를 검토하고자 한다. 물 분야에서는 「4대강특별법」에서 규정하는 물이용부담금을, 자연·생태 분야에서는 「자연환경보전법」상 자연생태계 보전·이용 시설 이용료, 생태계 서비스 지불제도, 생태계보전부담금 등을, 폐기물 분야에서는 「폐기물관리법」 등 폐기물처리 관련 각종 부담금제를, 마지막으로 기후변화 분야에서는 탄소국경조정제도, 탄소세 등과 같이 탄소배출에 따른 기후대응과 관련된 비용분담에 관한 내용을 검토하고자 한다. 제4장 결론에서는 분야별 수익자 부담원칙을 적용하기 위한 분야별 개선 방향 및 향후 과제를 제시하는 것으로 연구를 마무리하고자 한다. 2. 연구 방법 연구를 추진하기 위한 방법으로 먼저 관련된 국내외 연구자료와 법률을 분석하여 문헌연구를 실시한다. 이어 수익자 부담원칙을 적용한 국내외 사례를 검토하여 국내에 적용하는 방안의 가능성을 확인한다. 추가적으로 한국법제연구원 등 관련 연구기관과 공동연구하고, 각 분야별 전문가와 함께 세미나 등을 개최하여 의견수렴 및 공론화 과정을 동시에 진행한다.