미세먼지 정책 효과분석 개선방안 연구

Abstract

제1장 서론 제1절 연구 배경 및 목적 1.연구 도입 배경 및 필요성 ’19년 도입된 『미세먼지 관리 종합계획』은 ？미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법？(이하 미세먼지특별법)에 따라 미세먼지 저감을 목표로 수립되었으며 분야별 중장기 미세먼지 저감 대책을 포함하고 있다. 5개년에 걸친 계획으로 중앙정부를 비롯한 17개 특·광역시도가 참여하는 계획이라는 점과 다양한 예산사업을 포함하고 있다. 따라서 대기환경개선 정책의 시행 효과에 대한 사전적, 사후적 분석과 평가가 필요하다. 이를 위해 계획 수립단계부터 정책효과를 종합적이고 정량적으로 판단할 수 있는 방법이 요구된다. 계획에 대한 이행평가는 실제 자료를 근거로 정량 및 정성적 요소를 구분하여 종합적인 판단과 분석이 가능하나 계획 수립 단계에서는 분야별 계획 자체의 불확실성이나 구체적이지 않은 정보가 포함되는 구조적인 어려움이 있다. 이와 같은 구조적인 문제를 감안하되 미세먼지 저감을 위한 목표 제시와 이를 달성할 수 있는 정책발굴 및 추진체계 구축 및 사회적 협의 과정 등에서 대책별 효과를 제시할 필요가 있다. 종합계획의 경우 사업체, 지자체를 넘어 국민에게 직간접적으로 참여가 정책 성과에 영향을 미친다는 점에서 정책참여를 유도할 수 있도록 과학적이고 신뢰도가 있는 분석과 자료가 제시될 필요가 있다. 따라서 부문별 정책 참여를 위한 근거의 신뢰성·객관성 향상을 시도해야할 것이다. 공식 배출량 산정방법론의 개선 등에 의한 저감 수준 변화, 기후조건 변화 영향, 건강영향 피해 규모와 평가 등을 반영할 수 있도록 지속적으로 각계 전문가의 의견 등을 폭넓게 청취해야 할 것이다. 이러한 점을 고려해 본 연구에서는 미세먼지 관리 종합계획과 관련하여 국내？외 효과분석 현황 및 연구 성과 등 분석과 전망배출량 산정을 위한 방안을 검토하였다. 또한 분야별 전문가 의견을 반영한 전망배출량 산정 개선방안과 정책효과 분석과 관련된 장·단기 로드맵을 제시하였다. 2. 연구 목적 『미세먼지 관리 종합계획』 내 주요 정책과 대책의 효과를 검토할 수 있는 분석 방안을 다각화하고 부문별, 해당 정책효과의 정량적 분석 방법 개선을 목적으로 한다. 특히 『미세먼지 관리 종합계획』 관련성이 높은 『권역별 대기환경관리 기본계획』 등의 접근방법을 공유하고 Business as usual(BAU) 등 정책효과 분석 방법론 등에 대한 정합성 확보가 가능한 최선의 방안을 제시하였다. 미세먼지 정책 효과분석법을 개선하기 위해 부문별 전문가 포럼을 주제별로 구성하여 10회에 걸쳐 운영하였다. 특히 대기오염물질 배출량 변화 수준을 논의할 수 있도록 전망배출량 산정 방법을 제시하는 등 정량적 정책효과 분석법을 중심으로 살펴보았다. 본 연구는 『미세먼지 관리 종합계획』 내 개별정책의 성과 평가 방법론과 향후 해당 계획 수립과 정책 관리 과정의 신뢰성·객관성 제고를 위한 방법론 제시를 목적으로 한다. 또한 현행 배출량 DB 활용방법, 정책에 따른 대기오염물질 삭감량 산정식, 모델링 등 계획 수립 단계에서 요구되는 방법론과 미세먼지 이차생성, 건강영향 평가 방법론 등 관련 주요 개념을 검토하여 미세먼지 정책 수립과 효과 분석 평가와 관련된 중장기 발전계획을 제시하였다. 제2절 연구 범위, 연구 방법 및 수행 체계 1. 연구범위 및 방법 가. 최근 국내·외 미세먼지 정책효과 분석 결과 및 동향 검토 우리나라는 2010년대 들어 고농도 미세먼지 사례가 증가하면서 미세먼지에 대한 정부 대책이 본격적으로 시작되었으며 2014년 이후는 처음으로 초미세먼지(PM2.5)에 대한 대기환경기준 설정과 측정, 예보 등을 도입하였다. 이후에도 지속적으로 국내 미세먼지 저감의 필요성이 높아지면서 관련 정책의 도입 범위와 투입 예산 규모가 커지고 있다. 그동안 수도권 등 지역적인 차원이나 환경부를 비롯한 특정 부처 중심의 관련 정책이 수행되는 방식과 달리 ‘19년부터 도입된 『미세먼지 관리 종합계획』에서는 기존 대비 전역적이고 포괄적인 정책·대책을 다수 포함하고 있다. 이는 미세먼지를 ’재난‘으로 규정하고 이를 정부가 적극적으로 해결하기 위한 ？미세먼지 저감 및 관리에 관한 특별법？ 제정에 따른 조치이다. 미세먼지 관리 종합계획은 모든 지자체가 저감 정책을 이행하고 관련 예산이 단기 및 중장기적으로 집행된다는 측면에서 계획수립 단계부터 체계적이고 분석적인 방법을 활용할 필요성이 있다. 특히 해당 계획에서 제시한 목표농도를 달성하기 위한 수단을 발굴하고 대책의 범위를 사전에 정하기 위해 정량·정성적 정책효과를 사전에 파악 필요가 있다. 이러한 차원에서 정책효과 분석방안을 정립하고 지속적인 보완을 거쳐 정책효과를 제고할 수 있는 여건을 마련해야하는 것이다. 본 연구에서는 이러한 필요성과 당면한 과제를 고려하여 국가 계획 수립을 위한 대기오염물질 저감 정책효과 분석을 수행한 사례를 검토하였다. 특히 중장기 정책 수행을 위한 전망배출량 산정 사례를 중심으로 연구 및 정책수립 동향을 검토하였다. 본 연구에서는 전망배출량 산정 과정에서 고려해야할 부문별 주요 이슈와 이를 반영하는 기준, 활용가능 기초자료 검토 및 데이터 구성 현황, 작업 소요시간 등을 포함하여 전망배출량 산정 사례를 검토하였다. 세부적으로 우리나라에 주어진 대기환경정책과 종합계획에서 제시한 목표를 달성하기 위해 기존의 전망배출량 산정방안 및 개선방안을 검토하였다. ’19년에 발표된 『미세먼지 관리 종합계획』은 5개년(“20~‘24년) 계획으로 별도의 전망배출량 산정없이 ’16년도 대비 대책별 삭감량과 목표배출량 및 목표농도를 제시하였다. 반면 해당 계획의 하위 계획에 해당하는 『권역별 대기환경관리 기본계획』에서는 연도/지역별 전망배출량과 정책도입에 따른 삭감량 및 삭감 후 배출량을 산정하였다. 본 연구 사업은 두 계획의 목표와 추진여건, 정책과제 등에서 일부 차이가 있어 방법과 접근방안 및 활용 자료에서 차이가 있을 수 있다는 점을 고려하여 본 연구에선 기존 방법과의 차별화와 개선방안 도출을 시도하였다. 나. 미세먼지 정책효과를 다양한 시각에서 분석, 평가하기 위한 방안 검토 현행 『미세먼지 관리 종합계획』이 이행되는 가운데 각 부처와 지자체는 관련 성과를 도출하고 있다. 이를 위해서는 정책의 효과를 연도별로 살펴보고 목표 달성을 위한 과정이 원활하게 수행되는지 평가 및 보완·수정이 가능하도록 평가할 수 있는 방안이 필요하다. 이러한 정책효과를 평가하는 방법으로 본 연구에서는 전망배출량과 더불어 기체상 미세먼지 생성 기여도 평가, 건강영향 평가 방법론 등을 검토하였다. 특히 정책효과를 직관적으로 평가하는 방법으로서 건강영향 평가방법론을 검토하고, 대기정책 추진시 대기오염물질의 2차 생성을 고려한 정확한 정책효과를 평가하기 위해 기체상 미세먼지 생성기여도를 포함하여 검토하였다. 다. 미세먼지 정책 효과분석 방법 개선방안 검토 및 전문가 포럼 구성·운영 본 연구에서 제시하는 미세먼지 정책효과 분석방안 중, 대기오염물질 배출량 전망 과정에서 수행될 부문별/지역별 배출량 전망을 합리적으로 수행할 수 있도록 전문가 포럼을 구성 및 운영하였다. 각 단계 및 부문별로 배출량 전망자료 구성을 위한 전문가 포럼을 통해 향후 계획 수립 시 다수의 전문가가 토의한 전망배출량 산정 근거를 마련하였다.